Quản lý tổng hợp đới ven bờ biển ở Việt Nam: mô hìnhvà triển vọng

Nguyễn Tác An1

, Nguyễn Kỳ Phùng2

, Trần Bích Châu2

Tóm tắt: Báo cáo phân tích giới thiệu 4 nguyên nhân chính làm nẩy sinh nhu cầu phát triển tiếp cận quản lý tổng hợp đới bờ biển và 4 vấn đề ưu tiên quản lý: dân số; sử dụng đới bờ và các chức năng sinh thái của nó; những tác động ảnh hưởng đến con người và hành chính. Báo cáo đề xuất, giới thiệu mô hình quản lý gồm 3 thành phần: Đỉnh chiến lược, Bộ mày hành chính và Hạt nhân hoạt động với thể chế hoạt động dựa vào 3 cấp tương ứng: trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc và cơ sở, nhằm đạt mục đích phát triển bền vững ở biển và vùng ven bờ, giảm thiểu những tác hại của thiên tai và duy trì các quá trình sinh thái chủ yếu, bảo vệ các hệ sinh thái đặc trưng, và đa dạng sinh học. Mục tiêu của các tác giả là trao đổi thông tin với các chuyên gia trong và ngoài nước.

1. Mở đầu

Phát triển bền vững, hài hoà giữa kinh tế, xã hội và môi trường là định hướng có tính chiến

lược của Việt Nam. Điều đó cũng phù hợp với xu thế chung của toàn cầu [2, 3, 6]. Việt

Nam có diện tích trên lục địa rộng khoảng 329,6 nghìn km2

, có đường bờ biển dài 3.444

km, có vùng đặc quyền kinh tế rộng khoảng 1.275.657 km2

 [1, 4]. Các báo cáo điều tra cho

thấy, kết quả phát triển ở đới ven biển chưa tương xứng với tiềm năng nhưng đã làm nảy

sinh nhiều vấn đề, bắt buộc chúng ta phải nhìn nhận lại, phải tập trung nâng cao năng lực

quản lý biển [2, 4, 7, 10, 12] . Căn cứ vào các kết quả triển khai thực tế, đồng thời xem xét,

phân tích các bài học kinh nghiệm của các dự án quản lý tổng hợp đới bờ (QLTHĐB) ở

trong và ngoài nước trong những năm gần đây, chúng tôi muốn trao đổi, thảo luận về mô

hình quản lý đới bờ biển ở Việt Nam và triển vọng, khả năng ứng dụng vào thực tế, nhằm

trao đổi và bổ sung thêm những kiến thức, lý luận và kinh nghiệm thực tiển với các chuyên

gia trong và ngoài nước.

2. Nhận thức về quản lý tổng hợp đới bờ biển

2.1. Tăng cường quản lý đới bờ biển là đáp ứng kịp thời những đòi hỏi cấp bách của

quá trình phát triển

Chương trình quản lý tổng hợp đới bờ biển (QLTHĐB) ra đời nhằm khắc phục những bất

cập do phương thức quản lý đơn ngành, riêng rẻ đã tồn tại trong những năm vừa qua. Nó

nhằm thoả mãn nhu cầu phải điều hoà, cân bằng giữa phát triển kinh tế với các vấn đề xã

hội và bảo vệ môi trường. Nó nhằm giải quyết có hiệu quả các vấn đề liên quan đến khai

thác, sử dụng, phòng ngừa thiên tai, đến việc bảo vệ, duy trì những chức năng sinh thái học

của đới bờ biển [3, 6].

Nhu cầu tăng cường quá trình QLTHDB ở các tỉnh ven bờ biển của Việt Nam xuất hiện do

những lý do hết sức thực tiển. Trước hết, nó gắn liền với việc sử dụng tài nguyên nguồn

lợi, với việc phòng ngừa, giảm thiểu tác hại của thiên tai, với việc bảo vệ các quá trình và

chức năng sinh thái của đới bờ và tăng cuờng cơ chế quản lý đa ngành, đa mục tiêu với sự

tham gia rộng rãi của cộng đồng dân cư. Có thể nói, có 4 nguyên nhân cấp bách, có tính

phổ biến hiện nay  ở Việt Nam, bắt buộc chúng ta phải  đẩy mạnh hơn nữa quá trình

QLTHĐB.

Thứ nhất là do sự suy giảm nghiêm trọng các nguồn lợi, tài nguyên, do ô nhiễm môi

trường ở đới ven biển. Tổng giá trị chịu rủi ro lũ lụt hàng năm là 720 triệu USD, chiếm 3%

GDP (năm 1995). Dự đóan sau 30 năm, giá trị rủi ro có thể tăng 10 lần, chiếm đến 5%

GDP vào năm 2025 [4].

Trong vòng 100 năm tới, mực nước biển trung bình sẽ dâng cao khỏang 0,3-1,0m, tổng

thiệt hại chiếm khoảng 80% GDP hàng năm [4].

Thứ hai là sự mong muốn , khát vọng phát triển kinh tế biển, thực hiện chính sách “xóa đói

giảm nghèo” và đẩy mạnh những chính sách tăng cao lợi nhuận kinh tế từ việc sử dụng

khai thác biển và ven bờ như nghề cá, du lịch, hàng hải và cảng; mong ước sử dụng có hiệu

quả các nguồn lợi ở biển và ven bờ mà trước đây chưa được khai thác mạnh mẽ như vận tải

đường biển, dầu mỏ, khoáng sản ở ngoài khơi hoặc nuôi biển ờ quy mô lớn… Điều đó

được thấy rõ qua chiến lược khai thác vịnh Vân Phong (Khánh Hoà), phát triển khu công

nghiệp Dung Quất, khu kinh tế mở Chu Lai, đẩy mạnh khai thác dầu khí ở thềm lục địa

phía nam Việt Nam. Việt Nam đang phấn đấu để các nguồn lợi từ biển có thể đóng góp

trên 50% GDP hàng năm [3].

Thứ ba là nhằm hạn chế, khắc phục những bất cập trong hệ thống quản lý hành chính trì

trệ, lạc hậu, đơn ngành, để giảm bớt các mâu thuẩn đang gia tăng gay gắt trong quá trình

phát triển. Hiện nay, Việt Nam đang gặp một số khó khăn trong việc xử lý hài hòa các mâu

thuẫn khác nhau đang xẩy ra trong xã hội, trong đới ven bờ. Ở Việt Nam, vùng biển hiện

đang được tổ chức quản lý theo các ngành chức năng, theo lãnh thổ và quản lý tổng hợp

[11]. Hiện có 13  đơn vị, bộ ngành liên quan  đến việc quản lý biển. Quản lý biển theo

chuyên ngành, theo truyền thống đã gặp rất nhiều khó khăn trong sự hợp tác, nhiệm vụ

chồng chéo, cấu trúc hệ thống quản lý chưa hòan chỉnh, phân tán, lãng phí về tài chính,

nhân lực, khó khăn thu hút cộng đồng tham gia và hiệu quả không cao.

Cuối cùng là do chính sách hội nhập bắt buộc Việt Nam cũng phải chia sẻ, gánh vác trách

nhiệm trước những vấn đề sống còn và cùng giải quyết những thách thức của nhân loại trên

toàn cầu. Thực hiện cam kết với các chương trình phát triển quốc tế, Việt Nam  đã tiến

hành một loạt các hành động cụ thể như chuẩn bị các kế hoạch sử dụng biển và vùng ven

biển, đánh giá tác động môi trường và triển khai các chương trình giám sát, lập kế hoạch

phòng ngừa những tai biến thiên nhiên và tai biến do con người gây ra. Bảo tồn và phục

hồi các hệ sinh thái quan trọng. Đề xuất những chính sách chỉ đạo quốc gia để duy trì đa

dạng sinh học và năng suất của các loài và các hệ sinh thái biển ở Biển Đông. Việt Nam

cũng đã chú trọng đưa những kiến thức sinh thái và sự hiểu biết về các hệ thống giá trị xã

hội và văn hóa truyền thống vào quản lý đới bờ và đưa các cộng đồng địa phương cùng

tham gia vào quá trình quản lý. Nhà nước Việt Nam cũng đã ban hành gần 50 văn bản

khung pháp lý bảo vệ môi trường biển và phòng chống ô nhiễm biển [11].

Một loạt chương trình trong nước và hợp tác quốc tế về QLTHĐB giữa Việt Nam với Thuỵ

Điển, Ấn Độ, Hà Lan… đã được triển khai [10]. 

Trong chính sách của mình, Việt Nam  đang tăng cường nỗ lực  để giải quyết vấn  đề ô

nhiễm biển do các nguồn ô nhiễm từ cả nội địa ra và ngoài biển vào. Việt Nam coi trọng Hội thảo Khoa học Kỷ niệm 5 năm thành lập Khoa Kỹ thuật Biển

phương pháp phòng ngừa hơn là biện pháp phản ứng để ngăn chặn suy thoái môi trường

biển. Các lĩnh vực được ưu tiên là: tăng cường quy hoạch phát triển và quản lý, phòng

chống ô nhiễm: kiểm soát nước thải, quản lý các lưu vực sông, đới ven bờ, kiểm soát ô

nhiễm từ các nguồn thải nội địa và kiểm soát các nguồn thải chất hóa học do con người,

kiểm soát các hoạt động quá mức như nghề cá, nuôi trồng hải sản, du lịch biển, …, bảo vệ

đa dạng sinh học, chú trọng sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, thích nghi với hiện

trạng khí hậu toàn cầu thay đổi … [2]. 

2.2. Các vấn đề quản lý ở vùng ven bờ biển Việt Nam

Cũng như các quốc gia khác ở Đông Nam Á, trong quá trình QLTHĐB, Việt Nam đang tập

trung ưu tiên quản lý 4 vấn đề. Đó là quản lý dân số, quản lý sử dụng đới bờ và các chức

năng sinh thái của nó, quản lý những tác động ảnh hưởng đến con người và quản lý hành

chính.

Hiện nay, dân số Việt Nam có hơn 86 triệu, sẽ tăng lên đến 115 triệu vào năm 2050 [4].

Trong vòng 20 năm tới, hơn 35 % dân số của Việt Nam sẽ tập trung  ở vùng ven bờ.

Nguyên nhân là do xu thế chung của các quốc gia đang phát triển, liên quan vấn đề di dân

từ nông thôn ra thành phố, thứ hai là di dân tư nội địa ra ven bờ nơi có nhiều cơ hội để phát

triển kinh tế, xã hội nghỉ ngơi hơn các vùng nội địa. Quản lý bùng nổ đô thị hoá đới bờ là

một trong nhưng nhiệm vụ khó khăn nhất của quy hoạch hiện nay.

Việt Nam sử dung đới bờ theo các hướng: sử dụng các tài nguyên, nguồn lợi như mặt đất,

mặt nước, nghề cá, nghề rừng, khai thác dầu khí, khai khoáng…; sử dụng cơ sở hạ tầng

phát triển giao thông hàng hải, cảng biển, công trình bảo vệ đới bờ, công trình phòng thủ

quốc gia; phát triển du lịch, nghỉ dưỡng, sử dụng các chức năng sinh thái của đới bờ để

phát triển kinh tế, phòng chống thiên tai, bảo tồn, bảo vệ đa dạng sinh học, cảnh quan thiên

nhiên... Những lĩnh vực khai thác, sử dụng đới bờ truyền thống và phổ biến hiện nay đều

có tiềm năng mâu thuẫn với nhau và gây nguy hại cho tài nguyên môi trường và các vấn đề

xã hội ở đới bờ [4, 6].

Quản lý những tác hại đến khả năng sử dụng đới bờ của con người như vấn đề khai thác

quá mức, vấn đề thải các chất thải, các nguy cơ ô nhiễm… Bước đầu tính toán ở Nam Việt

Nam, cho thấy, để tạo ra 1 tỷ đồng sử dụng cuối cùng, các họat động kinh tế thải ra môi

trường nước 3,1 tấn BOD5; 5,9 tấn vật chất lơ lửng; 2 kg Nitơ tổng số; 0,45 kg Phốtpho

tổng số; thải ra không khí 2,9 tấn CO2 và thải ra đất 44,4 tấn chất thải rắn [9]. Tốc độ tăng

GDP trong thời gian từ 1991 đến 2002 khoảng 1,35 lần (theo giá cố định năm 1990), thì

tốc độ gia tăng lượng rác sinh họat lên đền 2,7 lần [9]. Các nguy cơ thiên tai ven bờ như lũ

lụt, bão tố, xói lở, triều cường, nước dâng và những biến động do khí hậu thay đổi toàn cầu

… thường xuyên đe dọa. Đây là vấn đề khó quản lý vì từ xưa nay chưa thấy ai chi trả cho

“các hoạt động quản lý thiên tai, đền bù những thiệt hại do thiên tai…” [4].

Cuối cùng là quản lý hành chính, là các vấn đề thể chế. Nó bao gồm các vấn đề nảy sinh từ

các hoạt động như những mâu thuẫn về mặt luật pháp; thống nhất, phối hợp nhiều thành

phần; hợp tác giữa các quốc gia; năng lực tổ chức; nhận thức, tham gia của cộng đồng;

mạng lưới luật pháp; sở hữu đất đai, mặt nước; thiếu khả năng quy hoạch đa ngành; xung

đột giữa các thành phần; thiếu sinh kế để lựa chọn và tính công bằng [6]. 

Kinh nghiệm của nhiếu quốc gia, phần lớn các vấn đề quản lý ven bờ có thể được xác định

thông qua các cuộc họp tư vấn thích hợp với các cộng đồng, với các sở, ban ngành ở địa

phương và một số tổ chức phi chính phủ có liên quan. Ở đây, cần nhấn mạnh không phải

tất cả các vấn đề cần quản lý đều có thể giải quyết được ngay; mà có thể đòi hỏi phải có

nhiều thời gian [6]. Hội thảo Khoa học Kỷ niệm 5 năm thành lập Khoa Kỹ thuật Biển

300

Việt Nam gặp rất nhiều khó khăn khi thu thập và xử lý thông tin để xác định và đặt thứ tự

ưu tiên cho các vấn đề quan trọng, đặc biệt khi xem xét các vấn đề như các mối quan hệ

giữa cá nhân và cộng đồng, nhu cầu của dân chúng về hàng hóa và dịch vụ sản xuất trong

vùng đới bờ, những hoạt động sử dụng các nguồn lợi vùng ven biển có tính cạnh tranh,

thường có xung đột, tác động của tai biến thiên nhiên đối với các hệ sinh thái tự nhiên như

xói lở bờ, lũ lụt, trượt đất, bão tố, cát bay, khô hạn và những hoạt động tiềm tàng không

chắc chắn như các cơ hội đầu tư, phát triển của các thành phần tư nhân trong nuôi trồng hải

sản, du lịch, hải cảng…

2.3. Mục đích, chức năng của chương trình QLTH

Mục đích chính của quản lý tổng hợp đới bờ là nhằm đạt được sự phát triển bền vững ở

biển và vùng ven bờ, giảm những tác hại của thiên tai và duy trì các quá trình sinh thái chủ

yếu, các hệ sinh thái đặc trưng, và đa dạng sinh học. Quản lý tổng hợp đới bờ được định

hướng đa mục tiêu: nó phân tích sự liên quan của việc phát triển, sự sử dụng trái ngược

nhau, và mối tương quan giữa các quá trình sinh thái với các hoạt động của con người, và

nó đẩy mạnh sự liên kết và hài hòa giữa các hoạt động trên biển và ở đới ven bờ của các

ngành, các địa phương...

Theo kinh nghiệm của nhiều quốc gia [5], chức năng chính của quá trình QLTH Việt Nam

là:

- Quy hoạch vùng với mục tiêu cơ bản là tối ưu hóa những cơ hội phát triển kinh tế và xã

hội của con người mà các hệ sinh thái vùng ven biển có thể hỗ trợ.

- Thúc đẩy phát triển kinh tế.

- Quản lý các nguồn lợi: bảo vệ các hệ sinh thái vùng biển và ven bờ, bảo tồn đa dạng sinh

học và đảm bảo tính bền vững trong việc sử dụng nguồn lợi ven bờ

- Giải quyết xung đột: điều hòa và cân đối việc sử dụng nguồn lợi hiện có và giải quyết các

xung đột về sử dụng nguồn lợi vùng biển và ven bờ.

- Bảo vệ an toàn chung: bảo vệ an toàn chung tại các khu vực biển và ven bờ chống lại các

nguy cơ do thiên nhiên và con người gây ra.

- Xác định quyền sở hữu vùng đất ngập nước và vùng nước: quản lý hiệu quả các khu vực

và nguồn lợi do nhà nước nắm giữ và thu được lợi ích kinh tế chung.

3. Mô hình QLTHĐB ở Việt Nam

3.1. Phạm vi trong chương trình QLTHĐB

Việc lựa chọn những ranh giới phù hơp ở vùng ven bờ và để triển khai quy hoạch và quản

lý rất phức tạp, hiện đang có nhiều ý kiến, nhiếu quan điễm. Theo lý thuyết, phạm vi đới

bờ  được quản lý  đòi hỏi phải có sự tổng hợp của 3 nhóm yếu tố là: các quá trình môi

trường cơ bản; các đơn vị hành chính; các hoạt động có ảnh hưởng đến hay phụ thuộc vào

nguồn lợi của vùng ven biển [5].

Quản lý vùng ven bờ bao gồm biển, đảo và đất ven biển. Khoa học đã xác định 5 vùng

chính trong đới bờ: vùng nội địa, ảnh hưởng tới biển chủ yếu thông qua các con sông và

các nguồn ô nhiễm không tập trung, phân tán; vùng đất ven bờ như đất ngập nước, đầm

lầy, và tương tự, là nơi tập trung các hoạt động của con người và có ảnh hưởng trực tiếp tới

vùng nước phụ cận; vùng nước ven bờ, là các cửa sông, đầm phá, và vùng nước nông – nơi

chịu tác động lớn từ các hoạt động trên đất liền; vùng biển ngoài khơi, chủ yếu là vùng Hội thảo Khoa học Kỷ niệm 5 năm thành lập Khoa Kỹ thuật Biển

301

biển rộng tới 200 hải lý ngoài khơi nằm trong phạm vi chủ quyền của quốc gia [5]. Việt

Nam cũng phải nghĩ đến việc tham gia xem xét quản lý vùng biển sâu, nằm ngoài giới hạn

quyền lực quốc gia.

Mặc dù bản chất tự nhiên của 5 vùng gắn bó chặt chẽ với nhau, nhưng khó có thể hợp nhất

các chế độ quản lý dọc của các vùng này vì tính chất sở hữu, mức độ quan tâm của chính

phủ, và các thể chế của địa phương rất khác nhau trong các vùng . Tính chất sở hữu trong

vùng biển ven bờ, có đặc điểm là liên tục sở hữu: ở vùng nội địa, sở hữu tư nhân chiếm ưu

thế; ở vùng đất ven bờ, có sự pha trộn giữa sở hữu cá nhân và công cộng; và ở các vùng

nước ven bờ và ngoài khơi, chủ yếu là sở hữu công cộng. Hiến pháp Việt Nam năm 1992

quy định nhà nước thống nhất quản lý tòan bộ đất đai theo quy họach và pháp luật. Luật

đất đai giao cho chính quyền các tỉnh, thành phố trách nhiệm quản lý lãnh thổ thuộc ranh

giới hành chính đã được xác định. Trên vùng biển, vấn đề ranh giới hành chính đang hoàn

toàn để ngỏ. Các UBND tỉnh, thành phố vẫn có thẩm quyền nhất định, nhưng về mặt lý

thuyết vùng biển là của chung, không có ranh giới như trên đất liền. Điều đó tạo muôn vàn

khó khăn cho việc quản lý thống nhất vùng biển và ven bờ. 

Ở Việt Nam, các chuyên gia cho rằng địa bàn triển khai QLTHDB là vùng đất ven biển

vào sâu nội địa cho đến hết tác động của thuỷ triều hay ranh giới độ măn 1‰, còn ngoài

biển cho đến độ sâu 200 m, hoặc rộng 200 hải lý (khoảng 360 km) phụ thuộc vào năng lực

quản lý của địa phương.

 3.2. Hoạt động quản lý 

Hoạt động quản lý ven bờ là một giải pháp tổng hợp, bao gồm 3 phạm trù là bố trí thể chế

và tổ chức; kiểm soát và chỉ đạo, và đầu tư trực tiếp cho cộng đồng [6].

Đối với việc bố trí thể chế và tổ chức, Việt Nam đang nghiên cứu ban hành các luật ở vùng

ven bờ hướng tới hình thành mạng lưới luật pháp cần thiết cho phát triển và quản lý vùng

ven bờ. Các hoạt động quản lý, bao gồm: làm sáng tỏ và xác định quyền lợi và nghĩa vụ

hợp pháp; xác  định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của tổ chức, doanh nghiệp, của

người dân ;tăng cường khả năng cưỡng chế và thực hiện việc quan trắc và đánh giá.

Đối với phạm trù hoạt động đầu tư trực tiếp cho cộng đồng: chính phủ cần đầu tư trực tiếp

để làm thay đổi nhận thức cộng đồng; để cung cấp cơ sở hạ tầng cơ bản; để thực hiện các

nghiên cứu; để xây dựng năng lực quản lý ven bờ; và để tạo ra các cơ hội giúp giải quyết

được các vấn đề liên quan đến sự phát triển ven bờ. Các hoạt động quản lý chung trong

lĩnh vực này bao gồm: nghiên cứu và phát triển; đào tạo và giáo dục; nhận thức cộng đồng

và phổ biến thông tin; xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng như đường sá, đê kè, các hệ thống

cơ sở vật chất thu gom và xử lý chất thải; trợ giúp kỹ thuật….

 3.3. Đề xuất phát triển mô hình QLTHĐB ở Việt Nam

1. Cơ sở khoa học của việc đề xuất mô hình 

Quản lý THĐB là quá trình lặp đi lặp lại, với chu kỳ phản hồi thông tin và xem xét tổng

kết, đánh giá lại các kế hoạch đã triển khai. Quá trình này nhằm mục đích xác định và tìm

ra những giải pháp cho các vấn đề quản lý tiếp theo. Các vấn đề quản lý thường được phân

thành nhóm và tập trung trong các kế hoạch hành động quản lý cụ thể, như là kiểm soát sử

dụng tài nguyên nguồn lợi, các hoạt động phòng chống và thích nghi với thiên tai, quản lý

các hệ sinh thái và các chức năng của chúng, duy trì chất lượng nước, quản lý khu bảo tồn,

quản lý an ninh lãnh hải….. Hội thảo Khoa học Kỷ niệm 5 năm thành lập Khoa Kỹ thuật Biển

302

QLTHĐB là quản lý việc sử dụng và quản lý những tác động của con người, của thiên

nhiên trong hệ bờ biển vốn rất phức tạp, do đó phải tuân thủ một số yêu cầu. Yêu cầu thứ

nhất là phải hiểu biết về quá trình sử dụng và những tác động, như: lịch sử và hiện trạng

tác động và phạm vi của từng mục đích sử dụng; quy mô tác động và những tác động có

thể có của việc sử dụng trong tương lai dựa trên kế hoạch phát triển của người sử dụng;

mối tương tác giữa mức sử dụng hiện tại và tương lai; khả năng sử dụng lâu dài của các hệ

sinh thái và các phương án quản lý đã được cân nhắc, lựa chọn cho từng mục đích sử dụng.

Yêu cầu thứ hai là phải thuyết phục được cộng đồng những người sử dụng về lợi ích lâu

dài của họ gắn với việc quản lý tài nguyên, môi trường biển và ven bờ. Kinh nghiệm của

nhiều quốc gia, nếu những người sống ở vùng ven bờ không nhất trí, không đồng lòng hay

không thể có đủ khả năng kinh tế để chấp nhận nhu cầu quản lý, việc triển khai quản lý

tổng hợp hoặc là sẽ thất bại hoặc sẽ phải rất tốn kém [5, 6].

Cũng như phần lớn các chính phủ trên khắp thế giới, nhà nước Việt Nam đã thừa hưởng

những cấu trúc hành chính phản ánh mục tiêu quản lý theo từng ngành riêng rẽ. Các hệ

thống quản lý dựa trên lợi ích của ngành, chỉ có sự tham gia của một cấp chính phủ và

không có sự tham gia thực chất với đầy đủ ý nghĩa của cộng đồng địa phương và những

người, những thành phần có liên quan khác, thì không thể đạt được mục tiêu phát triển bền

vững. Mô hình quản lý riêng rẻ, đơn ngành thường kéo theo sự trì trệ, sự xung đột lợi ích

giữa các thành phần kinh tế, xã hội khác nhau [5]. 

2. Mục đích, mục tiêu và hoạt động của mô hình QLTHVB ở Việt Nam

Mô hình QLTHDB nhằm đề xuất một khung thể chế có khả năng vận hành chương trình

quản lý phát triển biển và vùng bờ của Việt Nam một cách bền vững. Trước mắt, mô hình

sẽ tập trung giải quyết 3 lĩnh vực sau: củng cố quy hoạch và quản lý đa ngành; đẩy mạnh

sử dụng hợp lý nguồn lợi biển và vùng ven bờ, duy trì các chức năng sinh thái của các hệ,

bảo vệ đa dạng sinh học, duy trì năng suất của các loài và các môi trường sống của chúng;

đề phòng, thích ứng và giảm thiểu các tác động của thiên tai. Mô hình sẽ tập trung vào 3

dạng hoạt động tổng thể như sau: sắp xếp, cải cách thể chế và tổ chức để tạo mọi điều kiện

cho việc thực hiện các hoạt động quản lý; khuyến khích sự tham gia của dân chúng vào

việc làm thay đổi hành vi và nhận thức của con người, thực hiện các công cụ chính sách,

các điều luật và động cơ theo cơ chế thị trường; tăng cường sự tham gia và đầu tư trực tiếp

của chính phủ.

3.Cấu trúc tổ chức của mô hình

Cấu trúc tổ chức của mô hình gồm 3 thành phần: Đỉnh chiến lược, Bộ mày hành chính và

Hạt nhân hoạt động. Về mặt thể chế, mô hình hoạt động dựa vào 3 cấp tương ứng: Trung

ương, Tỉnh, Thành phố trực thuộc và Cơ sở. Vai trò của từng cấp được phân định rõ ràng:

Cấp Trung ương

Đây là cơ quan Quản lý quốc gia về biển và vùng ven biển. Có nhiệm vụ chỉ  đạo về

QLTHĐB  ở cấp cao nhất,  đóng vai trò là “Đỉnh chiến lược” trong quá trình triển khai

chương trình quản lý. Thành phần bao gồm các đại diện của chính quyền trung ương do

một trong những chính khách có đầy đủ quyền lực phụ trách, điều hành. Nó được hỗ trợ

bởi một văn phòng chuyên trách và một Hội đồng Tư vấn quốc gia về biển và vùng ven bờ

là các chuyên gia có khả năng đóng góp ý kiến và sáng kiến trong việc xử lý các vấn đề

chuyên môn và kỹ thuật. Cơ quan quản lý quốc gia về biển và vùng ven bờ sẽ chịu trách

nhiệm trước chính phủ trong việc xem xét, thông qua những nguyên tắc, mục đích tổng

thể, mục tiêu cụ thể và các chính sách của quá trình quản lý các vùng biển và đới bờ. Đặc

biệt là cấp Trung ương phải xây dựng một “cơ chế phối hợp” hoàn hảo, khả thi, hiệu quả Hội thảo Khoa học Kỷ niệm 5 năm thành lập Khoa Kỹ thuật Biển

303

cho phép giao tiếp, trao đổi mở các ý tưởng và thông tin. Ngoài ra, cấp Trung ương là cơ

quan giám sát việc vận dụng các lý luận, khai niệm của QLTH trong quá trình triển khai

quản lý trong thực tế. Nghĩa là phải kiểm soát và  đưa vào quỷ  đạo của chương trình

QLTHVB khái niệm“ tổng hợp“ một cách nhất quán và cụ thể với 3 phạm trù: sự toàn diện

về mặt khái niệm, sự kết hợp của các quá trình và sự phù hợp trong hành động thực tiễn

[8]. 

Cấp Tỉnh và Thành phố trực thuộc

Đây chính là chức năng cơ quan chức năng, là “bộ máy hành chính” trong mô hình. Nhiệm

vụ là hướng dẫn triển khai các chính sách, các hoạt động và quản lý tài chính của chương

trình.

Cấp cơ sở

Cấp cơ sở bao gồm đại diện chính quyền cấp quận, huyện, phường, xã, thôn... Có vai trò là

“hạt nhân điều hành” được tạo mọi điều kiện để triển khai các hoạt động cụ thể. Ngoài ra,

còn có nhiệm vụ xác định, đánh giá và giám sát những vấn đề tại địa phương; được đề xuất

các ý kiến phản hồi lên các cấp cao hơn từ sự cân nhắc, xem xét quá trình quản lý nòng cốt

và các mô hình tổ chức cụ thể.

Mô hình QLTHĐB với một hệ thống tổ chức phối hợp quản lý 3 cấp có thể phù hợp trong

điều kiên chính trị, kinh tế và xã hội hiện nay ở Việt Nam. Chính quyền cấp cơ sở là nơi

trực tiếp thi hành mọi chính sách của nhà nước và của địa phương, có chức năng quản lý

nhà nước trong mọi lĩnh vực: kinh tế, xã hội, môi trường theo sự chỉ  đạo trực tiếp của

chính quyền cấp tỉnh. Cấp cơ sở là nơi sát dân nhất và mọi họat động của chính quyền đều

liên quan trực tiếp đến người dân, đến cộng đồng. Cấp tỉnh là đơn vị trực tiếp chỉ đạo thực

hiện các hoạt động quản lý những vấn đề phát triển và môi trường tại địa phương thông

qua hệ thống tổ chức của chính quyền cấp cơ sở dưới sự lãnh đạo của tỉnh và trung ương.

Trong mô hình quản lý 3 cấp, cấp huyện, xã được coi là hạt nhân điều hành, có chức năng

triển khai, thực hiện, đánh giá và giám sát các vấn đề tại địa bàn. Ngoài ra, có sự tham gia

và phối hợp của các đội chức năng. Các đội chức năng QLTHĐB ở địa phương không phải

là cơ quan, đơn vị chuyên trách mà chỉ là những trung tâm phối hợp để quản lý, xử lý, giải

quyết những vấn đề xẩy ra liên quan đến khai thác, sử dụng và phát triển kinh tế, xã hội

môi trường  ở vùng ven bờ theo  đúng chức năng  được phân công. Kết quả cụ thể của

chương trình QLTHĐB phụ thuộc rất nhiều vào khả năng hoạt động của cấp cơ sở. Đặc

biệt là phụ thuộc vào tinh thần hợp tác, phối hợp, khả năng xử lý của các đơn vị chức năng,

chuyên môn ở các cấp. Hơn nữa, việc thành lập Cục Cảnh sát Môi trường, có hệ thống tổ

chức từ cấp Bộ (Cục), cấp tỉnh (phòng) và huyện (Đội Cảnh sát môi trường) với chức năng

là phòng ngừa, phát hiện, điều tra, xử lý các hành vi vi phạm môi trường sẽ góp phần tăng

cường vai trò hạt nhân của cấp cơ sở trong công tác ổn định phát triển và bảo vệ vùng bờ

có hiệu quả. Vấn đề quan trọng nhất ở đây là phải tư vấn, soạn thảo, thông qua chính thức

các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ của các cấp và hướng dẫn phương pháp phát

triển và quản lý, tiếp nhận, cung cấp thông tin…, hết sức chi tiết và phù hợp với tình hình

của từng địa phương. Bản hướng dẫn có tính “cẩm nang” phải chỉ dẫn hết sức cụ thể nhiệm

vụ cuả từng cấp, từng tổ chức, cá nhân, các đại diện của các tổ chức quần chúng. “Cẩm

nang” hoạt  động phải phổ biến và hướng dẫn cách sử dụng, coi  đây như là một trong

những tiêu chí thuộc bộ “chỉ thị phát triển bền vững đới bờ “ cho tất cả tổ chức, thành viên

và cộng đồng dân chúng ven bờ. 

Để có tính thuyết phục và khả khi, các chính sách, chiến lược và chương trình quản lý cần

phải được tiến hành trong khuôn khổ hành chính và luật pháp quốc gia. Hội thảo Khoa học Kỷ niệm 5 năm thành lập Khoa Kỹ thuật Biển

304

Trong mô hình QLTHĐB, sẽ thực hiện cơ chế phối hợp, tổng hợp, sẽ xây dựng và duy trì

một hệ thống giao tiếp hiệu quả giữa các cơ quan ban ngành với cơ quan nhà nước có thẩm

quyền và với các cấp chính quyền. Chính phủ có vai trò hỗ trợ bắng chính sách, khung

pháp luật, tài chính và kỹ thuật và cơ chế phối hợp quốc gia, phối hợp các địa phương và

lãnh thổ của vùng ven biển (quản lý từ trên xuống ). Mô hình cho phép phối hợp trong quá

trình quy hoạch, thực hiện giám sát và đánh giá ngay từ địa phương để hoàn thành chiến

lược QLTHĐB cấp tỉnh, cấp quốc gia. Mô hình tạo điều kiện cho phương thức quản lý mới

là định hướng từ trên xuống, xác định vấn đề, giám sát quá trình thực hiện do từ dưới lên

theo sự chỉ đạo từ chính phủ. Mô hình quản lý được đề xuất, không đòi hỏi phải cải tổ cơ

cấu tổ chức hay cấu trúc quyền lực của chính phủ, của địa phương vì nó chỉ tạo cơ chế phối

hợp, lồng ghép vào các thành phần hành chính hiện có. Quản lý theo mô hình QLTH,

không làm giảm, chi phối hay mất quyền lực, quyền lợi của các đơn vị hành chính hiện

hành.

Những việc như vậy cần phải chuẩn bị hết sức chu  đáo, cân nhắc cẩn thận, nếu không

những mong muốn cải cách có thể phản tác dụng trong thời gian trước mắt vì các bộ máy

hành chính thường rất nhạy cảm với sự “ xâm phạm”, ”chia bôi” đến quyền lực, quyền lợi

và trách nhiệm.

Triển khai chương trình QLTHDB là vấn đề mới, đang còn trong giai đoạn thử nghiệm và

vẫn còn bị cản trở bởi sự thiếu thông tin, thiếu đội ngũ cán bộ được đào tạo phù hợp.

4. Kết luận: QLTHĐB là thách thức về nhận thức trong quản lý và cơ chế quản lý ở

Việt Nam hiện nay

Yếu tố quan trọng nhất trong toàn bộ các nỗ lực để đạt được quá trình QLTHĐB là sự

quyết tâm chính trị của chính phủ. Điều này chỉ có thể đạt được khi các nhà chính trị và

các nhà quản lý cao cấp nhất, những người đưa ra quyết định có nhận thức và thấy được

những lợi ích kinh tế và xã hội lâu dài của quá trình QLTHĐB.

Ngoài ra, cũng cần phải có mức đầu tư xứng đáng để nghiên cứu, hiểu biết sâu rộng đầy đủ

hơn nữa về giá trị chiến lược của vùng ven bờ biển Việt Nam và đào tạo nhân lực để áp

dụng những công cụ quy hoạch và quản lý hoàn thiện hơn.

Báo cáo này chỉ là những suy nghĩ mang tính cá nhân của tập thể tác giả và đang được tiếp

tục nghiên cứu, thử nghiệm, hoàn thiện.