MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ THẨM QUYỀN CỦA TOÀ ÁN HÀNH CHÍNH

PGS. ĐẶNG QUANG PHƯƠNG

Viện trưởng Viện NCKH xét xử

Toà án nhân dân tối cao

Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khoá IX, Quốc hội chưa quyết định chính thức, nhưng đại đa số ý kiến đại biểu Quốc hội đều nhất trí với phương án tổ chức Toà án hành chính thành Toà chuyên trách - Toà hành chính thành Toà chuyên trách - Toà hành chính thuộc cơ cấu tổ chức Toà án nhân dân tối cao và Toà chuyên trách - Toà hành chính thuộc thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trugn ương. Ở Toà án nhân dân cấp huyện cơ thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính. Quyết định mô hình tổ chức Toà án hành chính như thế nào ở nước ta cho phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và có hiệu quả là rất quan trọng. Chúng ta cần phải thảo luận bàn bạc thêm để có những kiến nghị xác đáng với Quốc hội, trước khi Quốc hội quyết định chính thức về mô hình tổ chức Toà án hành chính ở nước ta vào kỳ họp sắp tới. Tuy nhiên, không phải thiết lập được một hệ thống Toà án hành chính là mọi việc sẽ ổn, việc giải quyết các khiếu kiện của công dân sẽ đựơc triệt để, đúng pháp luật. Có thể nói, một những vấn đề gay cấn hiện nay cần phải thảo luận, làm rõ các căn cứ khoa học, thực tiễn để quyết định tối ưu việc quy định thẩm quyền của Toà án hành chính.

Trong bài viết này, chúng tôi có một số ý kiến về thẩm quyền của Toà án hành chính như sau:

1- Thẩm quyền của Toà án hành chính đối với quyết định hành chính cá biệt và đối với văn bản quy phạm pháp luật.

Khái niệm quýêt định hành chính cá biệt:

Phải nói rằng cho đến nay, trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước, trong sách báo, giáo trình, chúng ta chưa có một khái niệm đầy đủ về "quyết định cá biệt". Thực tiễn chứng minh rằng, trong lập pháp chúng ta có những quy định về thẩm quyền cơ quan, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước có quyền ra một số quyết định về một vấn đề cụ thể đối với một hoặc một nhóm đối tượng cụ thể và trong hành pháp cũng vậy.

Theo chúng tôi, các quyết định thuộc loại này là quyết định hành chính cá biệt.

- Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:

Chúng ta đang soạn thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đang còn có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật mà chủ yếu tập trung vào loại văn bản nào của cơ quan nào được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo chúng tôi, có thể đưa ra một khái niệm chung như sau: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành bao gồm các quy định điều chỉnh một hoặc nhiều nhóm quan hệ xã hội trong một hoặc nhiều lĩnh vực khác nhau có tính bắt buộc đối với cộng đồng xã hội hoặc một nhóm đối tượng chung trong xã hội".

Như vậy, qua các khái niệm chúng tôi tạm đưa ra trên đây thì đối tượng trực tiếp bị khiếu kiện sẽ là quyết định hành chính cá biệt. Người dân không buộc phải biết cơ quan đã ra quyết định hành chính cá biệt căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật nào, văn bản đó trái pháp luật hay không mà họ chỉ cần biết rằng quyết định hành chính cá biệt đó trái với văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất của Nhà nước về vấn đề đó.

Khi giải quyết vụ kiện hành chính đối với quyết định hành chính cá biệt, nếu Toà án hành chính thấy rõ ràng là trái pháp luật và quyết định đó căn cứ vào một văn bản quy phạm pháp luật khác cũng trái pháp luật thì nên xử lý như thế nào?

Trước hết phải xác định tiêu chí để đánh giá "tính trái pháp luật" của văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính, nhân viên hành chính căn cứ vào đó để quyết định hành chính cá biệt. Chúng tôi thiết nghĩ rằng, việc đánh giá "tính trái pháp luật" cần phải căn cứ vào nguyên tắc "tối thượng" trong lập pháp, tức là phải căn cứ vào tính hiệu lực pháp luật của các văn bản theo một thứ tự: Hiến pháp, luật và nghị quyết cảu Quốc hội; pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; nghị định và nghị quyết của Chính phủ...Trong trường hợp cùng một loại văn bản pháp luật và do cùng một cơ quan nhà nước ban hành thì lại phải căn cứ vào hiệu lực về thời gian.

Như vậy, khi có một quyết định hành chính bị khiếu kiện thì Toà án hành chính phải xem xét quyết định đó căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật nào? Do cơ quan nào ban hành? Vấn đề đó có được quy định ở trong một trong một văn bản quy phạm pháp luật nào khác nữa không. (có thể là văn bản có hiệulực pháp lý cao hơn, do cơ quan có thẩm quyền cao hơn ban hành hay do ban hành sau nên phủ nhận các quy định cảu văn bản trước). Có như vậy, Toà án hành chính mới xác định được văn bản quy phạm pháp luật đó có trái pháp luật hay không?

Sau khi xem xét một cách toàn diện, Toà án hành chính thấy ràng quyết định hành chính cá biệt là trái pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính căn cứ vào đó để ra quyết định cũng trái pháp luật thì theo chúng tôi, Toà án hành chính huỷ bỏ quyết định hành chính cá biệt (vì chính là đối tượng bị khiếu kiện), đồng thời kiến nghị với cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan cấp trên của cơ quan đó sửa đổi hoặc huỷ bỏ văn bản quy phạm đó. Toà án cũng có thể kiến nghị với Viện Kiểm sát để họ thực hiện việc kiểm sát các văn bản và quyết định kháng nghị. Trong quyết định của mình, Toà án hành chính cần chỉ rõ "tính trái pháp luật" của văn bản đó. Cũng cần có chế tài đối với các cơ quan mà Toà án có kiến nghị.

Chúng tôi không đồng ý với một số kiến nghị cho rằng trong trường hợp đó, Toà án hành chính ra quyết định tạm đình chỉ vụ kiện , kiến nghị và chờ trả lời của cơ quan có thẩm quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật. Nếu như vậy thì mâu thuẫn với nguyên tắc "xét xử nhanh chóng, kịp thời". Nếu chờ thì quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan tiếp tục bị xâm phạm và rất có thể hậu quả xấu sẽ xảy ra.

2. Có nên xét xử sơ thẩm đồng thời trung thẩm trong tố tụng hành chính hay không? Nếu có, nên giao cho Toà án cấp nào? Loại việc nào?

Khác với việc xét xử các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh tế, việc xét xử các vụ án hành chính có đặc thù cần tính đến là đương sự trong vụ án; có thể nói rằng bị đơn trong vụ án hành chính là cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước. Nguyên tắ tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta là tập trung dân chủ, quyền lực thống nhất và có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Một quy định khác cũng rất quan trọng là "Việc quản lý các Toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức do Bộ trưởng Bộ Tư pháp đảm nhiệm có sự phối hợp chặt chẽ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao..." (Điều 16 Luật tổ chức Toà án nhân dân). Bên cạnh đó là quan hệ giữa Toà án nhân dân với Hội đồng nhân dân cùng cấp trong tổ chức chính quyền...Đồng thời, tham khảo kinh nghiệm việc giải quyết các khiếu kiện hành chính đối với các cơ quan nhà nước trung ương thường do Toà án nhân dân tối cao hoặc Hội đồng tối cao của nước đó giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời trung thẩm.

Do đó, chúng tôi cho rằng, đối với các vụ án hành chính về các khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính cá biệt của cơ quan trung ương và có thể của cả Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh cần giao cho Toà án hành chính Toà án nhân dân tối cao (hoặc Toà án hành chính Trung ương) xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm. Chúng ta không sợ rằng sẽ có khó khăn khi phát hiện sai lầm, bởi lẽ còn có Uỷ ban Thẩm phán, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao giám đốc thẩm, tái thẩm./.