Trong vài thập kỷ qua, chúng ta đã được chứng kiến sự phát triển như vũ bão của khoa học công nghệ, kèm theo đó là sự bùng nổ của xa lộ thông tin qua Internet. Đây là nhân tố quan trọng tác động đến cấu trúc và độ sâu của khu vực NH-TC. Thích ứng với sự thay đổi mạnh mẽ môi trường hoạt động, hầu hết các nước đều tiến hành điều chỉnh hoặc cải cách lại hệ thống các cơ quan giám sát NH-TC của mình.

Theo Cuốn “Các nước giám sát các ngành ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán của mình như thế nào”, Neil Courtis, 1999, Central Banking Publication thì trong số 123 nư ớc được khảo sát có: 63 ngân hàng trung ương (NHTW) thực hiện chức năng quản lý, giám sát hoạt động ngân hàng; 7 NHTW giám sát hoạt động ngân hàng và chứng khoán; 16 NHTW giám sát ngân hàng (GSNH) và bảo hiểm; và 3 NHTW giám sát cả ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán, tức toàn bộ khu vực NH-TC nói chung. Như vậy, tổng cộng có 89/123 (khoảng 3/4) quốc gia được khảo sát là trao quyền quản lý, GSNH, thậm chí toàn bộ khu vực NH-TC cho NHTW của mình.

Một công trình nghiên cứu khác về “Cấu trúc, phạm vi và tính độc lập của Cơ quan GSNH: Một sự so sánh quốc tế” của Daniel E. Nolle, 2003 cũng chỉ ra rằng: Trong mẫu khảo sát gồm 117 nước, có tới trên 3/4 các quốc gia trao trách nhiệm GSNH cho NHTW, trong đó có tới 64% các NHTW đóng vai trò là cơ quan GSNH duy nhất1; 12% các NHTW (bao gồm cả Hệ thống Dự trữ liên bang Mỹ - Fed) không phải là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về GSNH; 1/5 các quốc gia không trao trách nhiệm này cho NHTW. Trong Phần So sánh quốc tế về phạm vi giám sát của các cơ quan GSNH/TC (cùng mẫu khảo sát), Báo cáo cho thấy: Có tới 55% các quốc gia, trong đó Cơ quan giám sát chỉ chịu trách nhiệm duy nhất về lĩnh vực ngân hàng; 11% chịu trách nhiệm về lĩnh vực ngân hàng lẫn chứng khoán; 20% về lĩnh vực ngân hàng lẫn bảo hiểm; còn lại 14% chịu trách nhiệm giám sát cả ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm2.

Các công trình nghiên cứu tầm quốc tế về hoạt động giám sát NH-TC và vai trò của các NHTW3 đã chỉ ra một cách rõ ràng lý do tại sao người ta lại lựa chọn một mô hình nào đó? Những mặt thuận lợi và bất lợi của mỗi mô hình? Các nền kinh tế chuyển đổi và mới nổi nên triển khai áp dụng mô hình nào?...

• Có nên tiếp tục trao cho NHTW chức năng GSNH?

Trường phái ủng hộ việc giao trách nhiệm GSNH cho NHTW cho rằng: NHTW suy cho cùng vẫn phải chịu trách nhiệm về sự vận hành trôi chảy của hệ thống thanh toán và sự bình ổn của khu vực NH-TC, và là người cho vay cứu cánh cuối cùng. Việc trao trách nhiệm GSNH cho NHTW sẽ có các lợi thế như: Tính tương đồng về mục tiêu và các yêu cầu định chế về giám sát và chính sách tiền tệ (CSTT), đặc biệt là sự cách ly khỏi những áp lực chính trị, tính thuận lợi trong việc thu thập và xử lý dữ liệu và tính kinh tế nhờ việc khai thác nguồn lực sẵn có (đặc biệt là các chuyên gia về TC-NH).

Một lợi thế được các chuyên gia quốc tế đặc biệt nhấn mạnh là vai trò riêng có và rất nhạy cảm của NHTW - “Người cho vay cuối cùng”. Khi phải xử lý “sự cố” trong hệ thống NH-TC, nếu thiếu cánh tay GSNH - nơi cung cấp những thông tin tức thì và đáng tin cậy, NHTW sẽ khó lòng hoàn thành tốt vai trò này của mình. Một sự hiệp lực quan trọng nữa là liên quan đến việc hoạch định CSTT. Có thêm cánh tay GSNH, NHTW sẽ trở nên nhạy cảm hơn đối với những diễn biến quan trọng trong khu vực NH-TC. Để quản lý được những cú sốc về thanh khoản, điều có thể xảy ra thậm chí ngay tại những nước phát triển, NHTW cần phải cập nhật thông tin về toàn bộ hệ thống NH - TC, về những mối liên kết và thực trạng các định chế NH-TC và duy trì sự phối kết hợp chặt chẽ với các NHTW khác. Thiếu những điều này, NHTW sẽ khó lòng phân biệt được đâu là mất khả năng thanh toán, đâu là vỡ nợ, để từ đó có quyết sách kịp thời và phù hợp khi đóng vai “Người cho vay cuối cùng”.

Trường phái muốn tách chức năng GSNH ra khỏi NHTW thì biện minh rằng lĩnh vực tiền tệ và giám sát có thể phần nào chồng chéo nhau và chứa đựng nguy cơ xung đột tiềm ẩn. Chẳng hạn, trong tình thế cần sử dụng đến phương sách cho vay cứu cánh cuối cùng đối với những ngân hàng đang gặp khó khăn về thanh khoản, NHTW có thể bơm vốn khả dụng vào hệ thống quá mức cần thiết. Bởi vậy, đe doạ đến sự ổn định tiền tệ. Sự xung đột về mục tiêu như thế còn có thể xảy ra trong lĩnh vực chính sách lãi suất. Việc hạ lãi suất điều hành là để giảm chi phí nguồn lực cho hệ thống ngân hàng trong cơn khó khăn gay cấn tạm thời, nhưng những giải pháp về kiềm chế lạm phát, xét trên tổng thể nền kinh tế, có lẽ sẽ đòi hỏi mức lãi suất cần được giữ cao hơn. Cuối cùng, yêu cầu cần ổn định giá trị đối ngoại của đồng tiền sẽ gây nên một kiểu xung đột khác nữa. Việc nâng lãi suất có thể được sử dụng để bảo vệ đồng tiền quốc gia, nhưng điều đó lại có thể gây tác động tiêu cực - bóp nghẹt hệ thống ngân hàng.

Xét trên giác độ quốc tế, các thị trường tài chính trên thế giới đang phát triển nhanh chóng tới mức toàn cầu hoá và trở nên phụ thuộc lẫn nhau. Chính sự cần thiết phải tăng cường quan hệ hợp tác này là một lý lẽ quan trọng nữa thuyết phục nên trao chức năng GSNH cho NHTW. Các NHTW đã có bề dày lịch sử quan hệ chặt chẽ với nhau thông qua các tổ chức như Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS) - là ngân hàng phục vụ cho các NHTW và là Cơ quan bảo trợ của Uỷ ban Basel về GSNH. Các thông tin mật trong lĩnh vực GSNH sẽ dễ dàng được các NHTW chia sẻ cho nhau một cách nhanh chóng, tin cậy và an toàn.

• Có nên mở rộng phạm vi GSNH thành GS toàn bộ hệ thống NH-TC (Mô hình “Giám sát hợp nhất”)?

Những mặt thuận lợi của mô hình “giám sát hợp nhất”:

- Hỗ trợ tốt hơn cho hoạt động giám sát hợp nhất các tập đoàn NH-TC đa năng, các công ty nắm giữ ngân hàng; Cho phép xử lý tốt hơn các vấn đề có ảnh hưởng tới tổng thể hệ thống tài chính, cũng như là có khả năng phản ứng nhanh nhạy hơn về mặt hoạch định chính sách;

- Cho phép triển khai thực thi phương pháp tiếp cận hợp nhất về quản lý, giám sát xuyên suốt toàn bộ hệ thống tài chính và hạn chế những sự lộn xộn, bất nhất trong hoạt động; Tăng cường trách nhiệm giải trình của Cơ quan giám sát hợp nhất vì mục tiêu, chức năng, phạm vi, đối tượng của một cơ quan như vậy sẽ trở nên hết sức rõ ràng;

- Tối đa hoá lợi ích kinh tế nhờ quy mô và phạm vi, cụ thể sẽ cho phép khai thác tốt hơn lợi thế tiềm năng của mô hình này là sự trao đổi thông tin, tận dụng nguồn lực và phối kết hợp hành động (điều này đặc biệt quan trọng khi ngày càng xuất hiện nhiều hơn các tập đoàn NH-TC đa ngành).

Những lý lẽ phản đối mô hình “giám sát hợp nhất”:

- Quá trình hợp nhất có thể gây ra sự giảm sút hiệu quả của công tác giám sát trong giai đoạn quá độ và thậm chí tiếp sau đó, nếu việc quản lý quá trình chuyển đổi không được thực hiện tốt. Mô hình này có thể sẽ làm tổn hại tính hiệu quả của hoạt động giám sát tổng thể do không có đủ năng lực chuyên môn sâu về từng lĩnh vực hẹp trong các ngành ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm;

- Mô hình “đa cơ quan giám sát” không hẳn là không hiệu quả. Có thể có những giải pháp hữu hiệu khắc phục được điểm yếu về cơ chế chia sẻ thông tin và phối hợp hoạt động giữa các cơ quan cùng tham gia giám sát. Mô hình “giám sát hợp nhất” chỉ có thể hoạt động tốt ở những nước mà thoả mãn được một số điều kiện tiền đề nhất định, thích hợp nhất là với những quốc gia có hệ thống NH-TC phát triển ở bậc cao. Vấn đề lợi ích kinh tế nhờ quy mô và phạm vi dường như chỉ có ý nghĩa trên phương diện lý thuyết. Một khi trách nhiệm giải trình và tính công khai minh bạch chưa thực sự đảm bảo, thiếu cơ chế giám sát hữu hiệu (cả từ nội bộ và bên ngoài), thì việc tập trung thái quá quyền lực vào một tổ chức có thể sẽ tạo ra những rủi ro tiềm ẩn khôn lường, chẳng hạn như rủi ro đạo đức của thành viên Ban Lãnh đạo.

• Những khó khăn, trở ngại nảy sinh nếu lựa chọn mô hình Giám sát hợp nhất

Vấn đề “lợi ích và chi phí” của Mô hình có thể không thực sự thuyết phục. Lợi ích thường mơ hồ vì chỉ được định tính. Hơn nữa, chỉ được thể hiện đầy đủ trong dài hạn, trong khi các khoản chi phí thường thấy rõ và phần lớn phải trả ngay. Tuy nhiên, một khi mô hình Giám sát hợp nhất được lựa chọn triển khai áp dụng, cần phải lường tính hết những khó khăn, trở ngại và rủi ro có thể phát sinh, như:

- Những trở ngại về phương diện pháp lý là: Cần phải có thời gian để có thể chỉnh sửa, bổ sung hàng loạt các quy định bất hợp lý hoặc không đồng bộ hiện hành, hoặc để ban hành mới những văn bản cần thiết về lĩnh vực tài chính;

- Khó khăn về nguồn nhân lực: Thiếu những cán bộ có trình độ, kinh nghiệm, đặc biệt trong giai đoạn ban đầu. Kế hoạch đào tạo và đào tạo lại nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới đòi hỏi phải có đủ thời gian cần thiết;

- Phức tạp trong việc xử lý cán bộ: Cần phải có một kế hoạch bố trí, sắp xếp lại nhân sự hết sức tỉ mỉ, chu đáo (gồm điều động, thuyên chuyển, cho đào tạo lại, hoặc cho nghỉ việc có hưởng trợ cấp hoặc bồi thường...) bởi “con người” luôn luôn là một vấn đề hết sức nhạy cảm. Sự xung đột về lợi ích cục bộ sẽ xuất hiện do quyền lực của một số vị trí lãnh đạo, quản lý có thể bị phương hại. Hơn nữa, nhiều vị trí sẽ không còn tồn tại;

- Hạn hẹp về ngân sách: Để thực hiện thành công kế hoạch hợp nhất các cơ quan giám sát đòi hỏi phải tiêu tốn một nguồn lực tài chính khổng lồ mà rất ít quốc gia có thể đáp ứng được;

- Sự trì hoãn có thể có trong việc tích hợp các hệ thống IT và cơ sở hạ tầng tài chính khác của các cơ quan được sáp nhập;

- Năng lực quản lý quá trình chuyển đổi có thể không đáp ứng được yêu cầu,...

Tóm lại:

(1) Không có một mô hình Giám sát NH-TC mẫu nào có thể áp dụng chung cho tất cả các nước. Mỗi quốc gia khác nhau có thể chế chính trị khác nhau, lịch sử, nền văn hoá khác nhau, và đặc biệt đều có cấu trúc hệ thống NH-TC đặc thù của mình. Đây chính là những nhân tố chủ yếu quyết định mô hình tổ chức nào nên được lựa chọn.

(2) “NHTW tại các nước công nghiệp và các nước đang phát triển đều có tham gia chặt chẽ vào việc giám sát, thanh tra hệ thống ngân hàng. Hơn nữa, NHTW cần phải hiểu biết rõ về hoạt động của hệ thống NH-TC và bộ phận quan trọng nhất của nó là hệ thống ngân hàng để bảo đảm có thể thực hiện thành công CSTT, đảm bảo sự vận hành trôi chảy, hiệu quả của hệ thống thanh toán và để thực hiện được trách nhiệm của mình với tư cách là “Người cho vay trong phương sách cuối cùng”. Tại một số nước công nghiệp, NHTW chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc giám sát các ngân hàng; tại một số nước khác trách nhiệm này nằm tại một Cơ quan độc lập là đơn vị giám sát hàng ngày các tổ chức nhận tiền gửi, nhưng có sự tham gia chặt chẽ của NHTW ở cấp độ lập chính sách. Tại các nước đang phát triển, xu hướng là trao NHTW trách nhiệm giám sát hoạt động các ngân hàng và thường là tất cả các Tổ chức nhận tiền gửi”4.

(3) Cho dù một NHTW nào đã không còn chịu trách nhiệm trực tiếp thực thi chức năng GSNH/TC, điều đã hoàn toàn không có nghĩa rằng nó từ bỏ vai trò giám sát vĩ mô toàn bộ thị trường tài chính nói chung nhằm ngăn chặn rủi ro hệ thống khủng hoảng tài chính - tiền tệ, và hỗ trợ tích cực cho việc thực thi CSTT. Ngược lại, nó vẫn tiếp tục là cơ quan quan trọng nhất trong số các cơ quan có thẩm quyền tham gia vào hoạt động này5.

(4) Để một hệ thống GSNH-TC thực sự có hiệu quả, điều quan trọng hơn cả là hệ thống đó phải “có mục tiêu và trách nhiệm rõ ràng cho từng tổ chức tham gia vào hoạt động GSNH. Mỗi tổ chức như vậy nên được độc lập trong hoạt động và có đủ nguồn lực cần thiết để hoàn thành sứ mệnh của mình” (Nguyên tắc 1 trong “25 nguyên tắc trọng yếu về GSNH” của ủy ban Basel, năm 1997).

Biên tập và tổng hợp từ nguồn "TC Ngân hàng – 13/2007"

----------------------------

(1) Tập trung nhất vào khu vực châu Á - Thái bình dương, tiếp đến là châu Phi và châu Âu.

(2) Bảng 1 ở cuối Bài viết đề cập đến những bằng chứng thực nghiệm quốc tế về lĩnh vực giám sát NH-TC.

(3) Xem thêm chi tiết: Kenneth K Mwenda và Alex Fleming, 11.2001, “Xu hướng phát triển về cấu trúc tổ chức cơ quan giám sát dịch vụ tài chính”; José de Luna Martínez và Thomas A. Rose, WB, 7.2003, “Khảo sát quốc tế về giám sát khu vực tài chính hợp nhất”; Biên bản không chính thức cuộc họp nhóm các NHTW ngày 09.5.2005, do Cơ quan Tiền tệ Hồng Kông chủ trì, về chủ đề Tổ chức và hoạt động của Đơn vị giám sát tại các NHTW; Marc Quintyn và Michael W. Taylor, 01.2007, “Thiết lập cấu trúc giám sát ở Sub-Saharan Africa - Một khuôn mẫu phân tích”; và các ấn phẩm đã đề cập.

(4) Chuyên gia tư vấn quốc tế Jacques Bussieres (Dự án CIDA - BRP/SBV), tại cuộc hội thảo “Financial Systems for sustainable resources mobilization in less advanced developing countries” do OECD tổ chức ngày 11-12.3.1999.

(5) Bằng chứng thực nghiệm có thể thấy qua tham khảo: (i) Dr. Willem F. Duisenberg - Chủ tịch ECB, “The future of Banking Supervision & the Integration of Financial Markets”, Euro Group, 22/5/2000; (ii) Mr. David Clementi - Phó Thống đốc NHTW Anh quốc, “Banks & Systemic Risk - Theory & Evidence”, Hội thảo tổ chức tại Luân Đôn, 23/5/2001; (iii) Mr. Li Ruogu - Phó Thống đốc Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc, “Role of the central bank in financial supervision”, Seminar on Financial Stability & CB Governance, Bắc Kinh, 26/08/2003; (iv) Dr. Seung Park - Thống đốc NHTW Hàn quốc, “Korea’s experience in the choice of banking supervisory arrangements”, Hội nghị thống đốc SEACEN lần thứ 39, tổ chức tại Colombo - Sri Lanka ngày 12/2/2004; (v) Mr. Kishori J Udeshi - Phó Thống đốc Ngân hàng Dự trữ ấn Độ, “Role of central bankers in an emerging economy like India”, Mumbai, 19/3/2004),..