I KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM CỦA HOẠT ĐỘNG LẬPDỰTOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm tập dự toán ngân sách nhà nước

Lập dự toán ngân sách nhà nước là khâu đầu tiên và là giaiđoạn khởi đầu trong một quá trình ngân sách ở mỗi quốc gia.

Quá trình ngân sách là toàn bộ những hoạt động lập,chấp hành, quyết toán ngân sách của một quốc gia. Quá trìnhngân sách được tính từ khi cơ quan nhà nước có thẩm quyềnthực hiện việc hướng dẫn lập dự toán ngân sách nhà nướccho đến khi báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước đã đượcQuốc hội phê chuẩn. Như vậy, quá trình ngân sách bao gồmba khâu hay ba giai đoạn chính là: Lập dự toán ngân sáchnhà nước; chấp hành ngân sách nhà nước; quyết toán ngânsách nhà nước.

Lập dự toán ngân sách nhà nước là quá trình xây dựng vàquyết định dự toán thu, chi ngân sách của Nhà nước trongthời hạn một năm. Có thể khẳng định rằng lập dự toán ngânsách nhà nước là khâu quan trọng của quá trình ngân sáchbởi lẽ, khâu này tạo tiền đề, cơ sở cho các khâu tiếp theo củaquá trình ngân sách nhà nước. Nếu việc lập dự toán ngânsách nhà nước được tiến hành trên cơ sở có đầy đủ căn cứkhoa học và phù hợp với thực tiễn, bảo đảm đúng tiến độ,thời gian quy định thì việc tổ chức thực hiện ngân sách nhànước và quyết toán ngân sách nhà nước sẽ có chất lượng vàhiệu quả hơn. Ngược lại, nếu quá trình lập dự toán ngânsách nhà nước không được thực hiện tết thì không nhữngviệc thực hiện ngân sách nhà nước sẽ thiếu tính minh bạch,kém hiệu quả mà còn làm cho quá trình quyết toán ngânsách nhà nước gặp phải nhiều khó khăn, phức tạp. Chính vìvậy, việc nghiên cứu và áp dụng pháp luật trong hoạt độnglập dự toán ngân sách nhất thiết phải được đặt trong mốiquan hệ thống nhất, biện chứng với các giai đoạn sau củatoàn bộ quá trình ngân sách.

Khái niệm lập dự toán ngân sách nhà nước có thể hiểudưới hai góc độ sau đây:

Dưới góc độ kỹ thuật nghiệp vụ, lập dự toán ngân sáchnhà nước là tổng hợp các phương pháp, cách thức mang tínhkinh tế, kỹ thuật nghiệp vụ do các chủ thể có thẩm quyềnthực hiện để xây dựng và quyết định bản dự toán thu, chingân sách nhà nước hàng năm.

Lập dự toán ngân sách nhà nước bao gồm hai loại côngviệc chính:

- Xây dựng dự toán ngân sách nhà nước là công việcthuộc trách nhiệm của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước,trong đó cơ quan nhà nước có trách nhiệm cao nhất trongviệc tổ chức, chỉ đạo công tác này là Chính phủ. Chính Phủtổ chức, chỉ đạo việc lập và trình Quốc hội dự toán ngân sáchnhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương hàngnăm. Ngoài ra, giúp Chính phủ thực hiện trọng trách này còncó các bộ, ngành ở trung ương và uỷ ban nhân các cấp ở địaphương theo sự phân công, phân cấp trong quản lý ngân sáchnhà nước.

Thực chất, việc quy định thẩm quyền tổ chức xây dựngdự toán ngân sách nhà nước cho hệ thống các cơ quan quảnlý nhà nước (Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp) chính lànhằm đáp ứng những yêu cầu về chính trị, pháp lý và kỹthuật nghiệp vụ sau đây:

Một là, để soạn thảo dự toán ngân sách nhà nước thìtrước hết phải biết rõ nhu cầu của các công sở. Do việc chitiêu công đều nhằm thoả mãn nhu cầu của các công sở màtrong khi đó Chính phủ và uỷ ban nhân dân phải trực tiếpđiều hành các công sở nên đương nhiên các cơ quan nàythường biết rõ các nhu cầu của công sở hơn là Quốc hội vàhội đồng nhân dân các cấp.

Hai là, dự toán ngân sách nhà nước là tài liệu khá phứctạp bảo đảm tính thống nhất, toàn diện và tính cân đối, trongđó các khoản chi là mục tiêu phải thực hiện, các khoản thu làphương tiện để thực hiện các mục tiêu đó. Sự sắp xếp, liênlạc và phối hợp các khoản chi và thu chỉ được tiến hành khiChính phủ và uỷ ban nhân dân các cấp đứng ra chỉ đạo thựchiện thông qua các cơ quan chuyên môn của mình. Hơn nữa,Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp là cơ quan vừa phải tổchức chỉ đạo hoạt động thu, vừa phải tổ chức, chỉ đạo thựchiện hoạt động chi ngân sách nhà nước nên các cơ quan nàycó nhiều kinh nghiệm.

Ba là, Chính phủ và uỷ ban nhân dân các cấp là cơ quanchấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước nên phải có tráchnhiệm lập và trình dự toán ngân sách để cơ quan quyền lựcnhà nước quyết định.

Trong quá trình xây dựng dự toán ngân sách nhà nước,tuy có nhiều cơ quan nhà nước tham gia với những trọngtrách khác nhau nhưng vai trò trung tâm vẫn là các cơ quanchuyên môn mà điển hình là cơ quan tài chính, đặc biệt làBộ tài chính. Cơ quan này (Bộ tài chính) thực hiện chức năngquản lý nhà nước về tài chính, ngân sách và trực tiếp quản lý,điều hành bộ máy hành thu, thiết lập và điều hành các cơquan quản trị tài sản quốc gia và phần lớn các doanh nghiệphoạt động trong lĩnh vực tài chính... Cơ quan này có khảnăng phán đoán về dự án ngân sách một cách tổng quát nhấtnên vị trí, vai trò của nó phải là trung tâm đầu mối trong việcgiúp Chính phủ thực hiện chỉ đạo, hướng dẫn, xét duyệt,tổng hợp dự toán ngân sách của các bộ và các địa phương gửiđến. Đồng thời, phải thực hiện nhiệm vụ phối hợp, điều hoàcác nhu cầu của các bộ, ngành và địa phương và bảo đảmyêu cầu cân đối giữa các khoản thu và chi trong dự toán ngânsách nhà nước.

Về nội dung, việc xây dựng dự toán ngân sách nhà nướclà phân tích, đánh giá khả năng thu, nhu cầu chi để từ đó xáclập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách, đồng thời đề racác biện pháp lớn nhằm thực hiện các chỉ tiêu trong dự toánngân sách nhà nước đã được soạn thảo. Nói cách khác, xâydựng dự toán ngân sách nhà nước chính là sự phác họachương trình làm việc của Nhà nước trong một năm.

Về hình thức, bản dự toán ngân sách nhà nước tuy đượcdiễn tả bằng các con số nhưng đằng sau nó là chương trìnhhoạt động của quốc gia trong giai đoạn nhất định. Người tachỉ có thể dự tính được số chi, số thu sẽ thực hiện trong nămkhi biết rõ là Chính phủ muốn làm gì và làm như thế nào, quymô và mức độ ra sao? Thực chất, bản dự toán ngân sách nhànước là sự phản ánh những chương trình, kế hoạch hành độnghay chính sách của Nhà nước trong một tài khoá xác định.

Kết quả của quá trình xây dựng dự toán ngân sách nhànước là Chính phủ có bản dự toán thu, chi ngân sách nhànước cùng các báo cáo, tài liệu có liên quan kèm theo đểtrình Quốc hội xem xét và quyết định vào kỳ họp thườngniên vào cuối năm trước năm ngân sách kế tiếp.

- Quyết định dự toán ngân sách nhà nước là công việcthuộc thẩm quyền của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước,bao gồm Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp. Theo phápluật hiện hành, Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhànước và dự án phân bổ ngân sách trung ương do Chính phủđịnh còn hội đồng nhân dân các cấp quyết định dự toán ngânsách và phương án phân bổ ngân sách cấp mình, địa phươngmình trên cơ sở những định hướng lớn đã được Quốc hộiquyết định.

Xét về khía cạnh nội dung, quyết định dự toán ngân sáchnhà nước chính là việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyềntiến hành xem xét, đánh giá, thẩm định và biểu quyết thôngqua bản dự toán ngân sách nhà nước.

Xét về khía cạnh hình thức, quyết định dự toán ngân sáchnhà nước là việc cơ quan có thẩm quyền ban hành nghị quyếtvề việc thông qua bản dự toán ngân sách và phương án phânbổ ngân sách do Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp soạn thảovà trình trong kỳ họp Quốc hội và kỳ họp hội đồng nhân dân.

Kết quả của việc quyết định dự toán ngân sách nhà nướcchính là việc tạo ra tính pháp lý cho kế hoạch tài chính năm.

Đó chính là sự thừa nhận giá trị pháp lý của bản dự toánngân sách nhà nước bằng nghị quyết của cơ quan quyền lựcđể trên cơ sở pháp lý đó cho phép các cơ quan quản lý nhànước thi hành trên thực tế.

Dưới góc độ pháp lý, lập dự toán ngân sách nhà nước làmột chế định của Luật tài chính công. Việc hình thành chếđịnh này xuất phát từ lý do cơ bản là quá trình xây dựng vàquyết định dự toán ngân sách nhà nước có sự tham gia củanhiều loại cơ quan khác nhau với chức năng, nhiệm vụ vàthẩm quyền khác nhau, do vậy, đòi hỏi phải có sự phân địnhrõ về thẩm quyền cho các chủ thể tham gia. Hơn nữa, do quátrình xây dựng và quyết định dự toán ngân sách nhà nước là quá trình khá phức tạp bao gồm nhiều loại công việc khácnhau được tiến hành theo trình tự và thủ tục chặt chẽ dựa trên những căn cứ và bảo đảm được các yêu cầu cần thiết nên cầnđược thể chế hoá bằng pháp luật đối với quá trình này. Tậphợp các quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền của cáccơ quan nhà nước, quy định trình tự, thủ tục, thời gian tiếnhành việc xây dựng. và quyết định dự toán ngân sách nhànước hình thành nên chế định pháp luật về lập dự toán ngânsách nhà nước.

Như vậy, xét dưới góc độ pháp lý thì lập dự toán ngânsách nhà nước có thể được hiểu là tập hợp các quy phạmpháp luật do Nhà nước ban hành nhằm quy định thẩm quyền,trình tự, thủ tục xây dựng và quyết định dự toán ngân sáchnhà nước hàng năm.

2. Đặc điểm của hoạt động lập dự toán ngân sách nhà nước

Hoạt động lập dự toán ngân sách nhà nước có một số đặcđiểm sau:

~l~hứ nhất, hoạt động lập dự toán ngân sách nhà nướcđược tiến hành hàng năm và vào trước năm ngân sách. Giaiđoạn này được tiến hành trong khoảng thời gian không giốngnhau ở các quốc gia. Chẳng hạn, Ở Anh, Đức giai đoạn lậpdự toán ngân sách là 6 tháng; Nhật là 7 tháng, Pháp là 14tháng, Mỹ là 18 tháng.(l) Ở Việt Nam, giai đoạn lập dự toánngân sách nhà nước có thời gian khoảng 6 tháng, thường bắtđầu vào cuối tháng 5 và kết thúc vào trước ngày 31 tháng 12hàng năm, khi toàn bộ dự toán ngân sách và dự án phân bổngân sách ở các cấp ngân sách đã được cơ quan có thẩmquyền quyết định và phân bổ. Đặc điểm này cho phép phânbiệt, dù là ở mức độ tương đối giữa hoạt động lập dự toánngân sách với hoạt động chấp hành dự toán ngân sách vàhoạt động quyết toán ngân sách nhà nước.

Thứ hai, lập dự toán ngân sách nhà nước là giai đoạn thểhiện rõ nhất sự tập trung quyền lực nhà nước vào tay Quốchội, trên cơ sở có sự phân công nhiệm vụ giữa hệ thống cơquan quyền lực nhà nước với hệ thống cơ quan quản lý nhànước trong hoạt động ngân sách. Đây cũng là một dấu hiệuquan trọng để phân biệt giữa khâu lập dự toán ngân sách vớicác khâu khác trong quá trình ngân sách, đặc biệt là so vớikhâu chấp hành ngân sách nhà nước, vốn dĩ thể hiện vai tròtương đối mờ nhạt của các cơ quan quyền lực nhà nước tronghoạt động chấp hành dự toán ngân sách. Trong giai đoạn lậpdự toán ngân sách nhà nước, tuy không thể phủ nhận đượcvai trò quan trọng của các cơ quan quản lý nhà nước trongcông tác xây dựng dự toán ngân sách nhà nước nhưng ngườiquyết định cuối cùng để bảo đảm cho bản .dự toán ngân sáchnhà nước có hiệu lực pháp lý thi hành lại là cơ quan quyềnlực nhà nước tối cao, đó là Quốc hội. Trong giai đoạn này, sởdĩ pháp luật trao quyền quyết định tối cao cho Quốc hộichính là để cho bản dự toán ngân sách nhà nước thể hiệnđược đầy đủ nhất ý muốn, nguyện vọng và lợi ích chính đángcủa nhân dân.

Thứ ba, trong giai đoạn lập dự toán ngân sách nhà nước,có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau và giữa các chủthể đó có sự phân định trách nhiệm, quyền hạn một cách rõràng. Đặc điểm này cho phép phân biệt giữa việc lập ngânsách nhà nước với việc lập ngân sách của các chủ thể khácnhư ngân sách của các đoàn thể xã hội, các doanh nghiệp,ngân sách cá nhân hay ngân sách của các hộ gia đình. Sở dĩviệc lập dự toán ngân sách nhà nước phải có sự tham gia củanhiều chủ thể khác nhau và giữa các chủ thể đó phải đượcphân định rõ về phạm vi trách nhiệm, quyền hạn là bởi vì dựtoán ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính của quốc giacó liên quan đến lợi ích của Nhà nước, các tổ chức và cánhân nên sự dung hoà các quyền lợi của những chủ thể nàytrong bản dự toán ngân sách nhà nước là yêu cầu khách quancần được thoả mãn. Hơn nữa, sự tham gia của nhiều thànhphần chủ thể khác nhau trong quá trình lập dự toán ngânsách nhà nước với phạm vi quyền hạn, trách nhiệm khácnhau chính là để giúp cho các chủ thể này có cơ hội thể hiệnđược ý chí, nguyện vọng của mình, đặt trong mối quan hệtương tác với ý chí, nguyện vọng và lợi ích của các chủ thểkhác, góp phần xây dựng được một ngân sách nhà nước hoànhảo nhất.

Thứ tư, hoạt động lập dự toán ngân sách nhà nước đượctiến hành theo một quy trình với thủ tục chặt chẽ được luậthoá. Đây cũng là đặc điểm để phân biệt giữa quy trình lập dựtoán ngân sách nhà nước với quy trình lập ngân sách của cácchủ thể khác vốn dĩ không phải là quy trình được luật hoá.Thực vậy, trong hoạt động lập dự toán ngân sách nhànước, do có khá nhiều công việc phức tạp đòi hỏi bảo đảmyêu cầu cao về mặt kỹ thuật nghiệp vụ, bảo đảm tiến độ thờigian rất khắt khe nên pháp luật cần phải quy định cụ thể, chitiết về trình tự, nội dung, yêu cầu thực hiện các công việcnày. Có như vậy mới bảo đảm tính pháp lý và tính hiệu quảcao nhất cho quá trình lập dự toán ngân sách nhà nước.

II THẨM QUYỀN CỦA CÁC CHỦ THỂ TRONGQUÁ TRÌNH LẬP DỰTOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nướctrong lập dự toán ngân sách nhà nước

Trong hoạt động lập dự toán ngân sách nhà nước, các cơquan quản lý nhà nước tham gia vào quá trình này gồm:

Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp và một số cơ quan quảnlý ngành chức năng có liên quan.

1./ Thẩm quyền của Chính phủ và các cơ quan chứcnăng của Chính phủ

Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quanhành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủnghĩa Việt Nam, Chính phủ được giao thẩm quyền thốngnhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế,văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhànước, trong đó có lĩnh vực tài chính, ngân sách. Để cụ thểhoá nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực lậpdự toán ngân sách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước năm2002 quy định thẩm quyền của Chính phủ trong lập dự toánngân sách như sau:

- TỔ chức, chỉ đạo việc lập và trình Quốc hội dự toánngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trungương hàng năm; dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nướctrong trường hợp cần thiết.

- Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngânsách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, quyết địnhgiao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, cơ quanngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trungương theo quy định; nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương; căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụQuốc hội, giao tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trungương và ngân sách từng địa phương đối với các khoản thuđược phân chia theo quy định, đồng thời quy định nguyêntắc bố trí và chỉ đạo xây dựng dự toán ngân sách địa phươngđối với một số lĩnh vực chi được Quốc hội quyếtđịnh.

- Quy định hoặc phân cấp cho cơ quan nhà nước có thẩmquyền quy định các định mức phân bổ và các chế độ, tiêuchuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước để làm căn cứ xâydựng, phân bổ và quản lý ngân sách nhà nước thực hiệnthống nhất trong cả nước. Đối với những định mức phân bổvà chế độ chi ngân sách quan trọng, phạm vi ảnh hưởngrộng, liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội,quốc phòng, an ninh của cả nước thì Chính phủ phải báo cáo,Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến bằng văn bản trướckhi ban hành.

- Kiểm tra nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh vềdự toán ngân sách; trường hợp nghị quyết của hội đồng nhândân cấp tỉnh trái với quy định của Hiến pháp, luật, nghịquyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ banthường vụ Quốc hội và các văn bản của các cơ quan nhànước cấp trên thì Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thựchiện và đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội-bãi bỏ.

Để giúp Chính phủ thực hiện tết các nhiệm vụ, cruyềnhạn nêu trên, pháp luật hiện hành cũng quy định thẩm quyềncụ thể trong việc lập dự toán ngấn sách nhà nước cho các cơquan quản lý ngành chức năng có liên quan sau đây:

Bộ tài chính là cơ quan của Chính phủ thực hiện chứcnăng quản lý nhà nước về tài chính, ngân sách nhà nước. Cơquan này có nhiệm vụ phối hợp, điều hoà các nhu cầu củacác bộ, ngành, địa phương và tính toán bảo đảm yêu cầu cânđối giữa các khoản thu và chi trong dự toán ngân sách nhànước. Để Bộ tài chính thực hiện được vai trò và thực hiệnnhiệm vụ trên, pháp luật hiện hành quy định cho Bộ tài chínhmột số quyền hạn và trách nhiệm cụ thể như sau:

- Chủ trì phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quanthuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, uỷ ban nhândân cấp tỉnh trong việc xây dựng các định mức phân bổ vàcác chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước,trình Chính phủ quy định hoặc quy định theo phân cấp củaChính phủ để thi hành thông nhất trong cả nước;

Hướng dẫn về yêu cáu, nội dung, thời hạn lập dự toánngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra dự toán về tổngmức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các bộ, cơquan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ởtrung ương và tổng số thu, chi, một số lĩnh vực chi quantrọng đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Chủ trì phối hợp với Bộ kế hoạch và đầu tư và các bộ,cơ quan liên quan, xem xét dự toán thu, chi ngân sách do cácbộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quankhác ở trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc trungương báo cáo, dự toán chi ngân sách nhà nước theo lĩnh vực(đối với lĩnh vực giáo dục -đào tạo, khoa học công nghệ),chi chương trình mục tiêu quốc gia do các cơ quan quản lýchương trình mục tiêu quốc gia báo cáo, nhu cầu trả nợ vàkhả năng vay để tổng hợp và lập dự toán thu, chi ngân sáchnhà nước, lập phương án phân bổ ngân sách trung ương trìnhChính phủ;

Có quyền yêu cầu bố trí lại những khoản thu, chi trongdự toán chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, chưa hợp lý, chưa tiếtkiệm, chưa phù hợp với khả năng ngân sách và định hướngphát triển kinh tế - xã hội. Trong quá trình làm việc, lập dựtoán ngân sách và xây dựng phương án phân bổ ngân sách,nếu còn có ý kiến khác nhau giữa Bộ tài chính với các cơquan cùng cấp và chính quyền cấp dưới, Bộ tài chính phảibáo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định;

- Phối hợp với Bộ kế hoạch và đầu tư lập dự toán chi đầutư phát triển, phương án phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản,bổ sung dự trữ nhà nước, hỗ trợ tín dụng nhà nước, chi gópvốn cổ phần và liên doanh của ngân sách trung ương theoquy định của pháp luật;

- Theo phân công của Chính phủ và thừa uỷ quyền Thủtướng Chính phủ, báo cáo và giải trình với Quốc hội và cáccơ quan của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước,phương án phân bổ ngân sách trung ương.

Ngoài ra, Bộ tài chính còn thực hiện nhiệm vụ trình hoặcbáo cáo Chính phủ những nội dung thuộc thẩm quyền quyếtđịnh của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Bộ kế hoạch và đầu tư là cơ quan của Chính phủ, thựchiện chức năng quản lý nhà nước về kế hoạch và đầu tư.

Trong lĩnh vực lập dự toán ngân sách nhà nước, cơ quan nàyđược pháp luật quy định những quyền hạn và trách nhiệm

sau đây:

- Trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế - xãhội của cả nước và các cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốcdân, trong đó có cân đối tài chính, tiền tệ, vốn đầu tư xâydựng cơ bản, làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tàichính, ngân sách;

Hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn xây dựng kếhoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch đầu tư phát triểnvà phối hợp với Bộ tài chính thông báo số kiểm tra vốn đầutư phát triển thuộc ngân sách nhà nước, vốn tín dụng đầu tư;

- Phối hợp với Bộ tài chính trong việc lập dự toán ngânsách nhà nước, lập phương án phân bổ ngân sách trung ươngtrong lĩnh vực phụ trách theo phân công của Chính phủ. Cụthể là, tổng hợp dự toán và phương án phân bổ chi chươngtrình mục tiêu quốc gia (phần chi đầu tư xây dựng cơ bản) docơ quan quản lý chương trình mục tiêu quốc gia lập và tổnghợp chung dự toán, phương án phân bổ chi chương trình mụctiêu quốc gia gìn Bộ tài chính.

Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ vàcơ quan khác ở trung ương là cơ quan nhà nước phụ tráchmột ngành hoặc một lĩnh vực nhất định, vì thế trong việc lậpdự toán ngân sách thì các cơ quan này tham gia với hai tưcách, vừa là đơn vị dự toán ngân sách vừa là cơ quan quản lýnhà nước về tài chính theo ngành hoặc theo một lĩnh vực cụthể Với tư cách là cơ quan nhà nước quản lý ngành hoặclĩnh vực, các cơ quan này có thẩm quyền phối hợp với Bộ tàichính trong quá trình !ập dự toán ngân sách nhà nước,phương án phân bổ ngân sách trung ương thuộc ngành, lĩnhvực mình phụ trách trong phạm vi cả nước cũng như từng địaphương và tham gia xây dựng chế độ, tiêu chuẩn, định mứcchi ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực mình phụ trách.

Với tư cách là một đơn vị dự toán, các bộ, cơ quan ngangbộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trung ươngcó trách nhiệm xây dựng dự toán ngân sách hàng năm của cơquan mình theo hướng dẫn của Bộ tài chính và Bộ kế hoạchvà đầu tư để trình Quốc hội quyết định.

12. Thẩm quyền của ủy ban nhân dân các cấp

ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan chấp hành của cơquan quyền lực nhà nước ở địa phương và là cơ quan hànhchính nhà nước ở địa phương. Trong lĩnh vực lập dự toánngân sách nhà nước, uỷ ban nhân dân các cấp có các thẩmquyền sau:

- Hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc,chính quyền cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộcphạm vi quản lý, phối hợp và chỉ đạo cơ quan thuế, hải quan(nếu có) ở địa phương lập dự toán thu ngân sách nhà nướctrên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách địa phương và báocáo thường trực hội đồng nhân dân hoặc chủ tịch, phó chủtịch hội đồng nhân dân (đối với cấp xã) xem xét trước khibáo cáo cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

- Lập dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổngân sách cấp mình, dự toán điều chỉnh ngân sách địaphương trong trường hợp cần thiết trình hội đồng nhân dâncùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính nhànước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp.

- Căn cứ vào nghị quyết của hội đồng nhân dân cùng cấp,quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơquan, đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ thu, chi, mức bổ sung chongân sách cấp dưới và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữacác cấp ngân sách ở địa phương đối với các khoản thu phânchia đồng thời quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thựchiện dự toán ngân sách đối với một số lĩnh vực chi được hộiđồng nhân dân quyết định theo quy định.

Chỉ đạo cơ quan tài chính địa phương chủ trì phối hợpvới các cơ quan liên quan giúp uỷ ban nhân dân thực hiệnnhiệm vụ theo quy định trên.

13. Thẩm quyền của các đơn vị dự toán ngân sách

Trong quá trình lập dự toán ngân sách, các đơn vị dự toánngân sách có quyền hạn và trách nhiệm tổ chức lập dự toánthu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý, thực hiện phân bổdự toán ngân sách được cấp có thẩm quyền giao cho các đơnvị trực thuộc và điều chỉnh phân bổ dự toán theo thẩmquyền. Đối với đơn vị dự toán cấp 1 có trách nhiệm lập dựtoán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi trực tiếp quản lý, xemxét dự toán do các đơn vị trực thuộc lập; tổng hợp và lập dựtoán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý gìn cơ quantài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp, cơ quanquản lý chương trình mục tiêu quốc gia cùng cấp (phần dựtoán chi chương trình mục tiêu quốc gia).

Ngoài ra, các đơn vị dự toán ngân sách còn có tráchnhiệm phối hợp với cơ quan tài chính cùng cấp để lập dựtoán và phương án phân bổ ngân sách theo lĩnh vực của ngânsách cấp mình. Sau khi nhận được dự toán thu, chi ngân sáchđược cấp có thẩm quyền giao; các đơn vị dự toán phải tổchức phân bổ và giao dự toán thu, chi ngân sách cho từngđơn vị trực thuộc, kể cả dự toán chi từ nguồn kinh phí uỷquyền (nếu có).

2. Thẩm quyền của các cơ quan quyền lực nhà nướctrong lập dự toán ngân sách

Các cơ quan quyền lực nhà nước tham gia quá trình lậpdự toán ngân sách nhà nước bao gồm Quốc hội và Hội đồngnhân dân các cấp. Pháp luật hiện hành phân định thẩm quyềncủa các cơ quan này trong hoạt động lập dự toán ngân sáchnhà nước như sau:

2.1. Thẩm quyền của Quốc hội

Với tư cách là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơquan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hộichủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội được Hiến pháp và pháp luậtquy định thẩm quyền tối cao trong việc quyết định các vấnđề quan trọng nhất của đất nước, trong đó có lĩnh vực tàichính ngân sách.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Quốc hội cónhững thẩm quyền sau đây trong lĩnh vực lập dự toán ngânsách nhà nước:

Một là, quyết định dự toán ngân sách nhà nước. Với thẩmquyền này, trước tiên Quốc hội thảo luận và quyết định tổngquát về dự toán ngân sách gồm tổng số thu ngân sách nhànước, tổng số chi ngân sách nhà nước, mức bội chi ngân sáchnhà nước và nguồn bù đắp. Sau đó, Quốc hội quyết định chitiết một số nội dung quan trọng trong dự toán ngân sách nhànước như:

- Tổng số thu ngân sách nhà nước bao gồm thu nội địa,thu từ hoạt động xuất khẩu và nhập khẩu, thu viện trợ khônghoàn lại;

Tổng số chi ngân sách nhà nước trong đó có chi ngânsách trung ương và chi ngân sách địa phương;

- Quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư pháttriển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sungquỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Đối với khoản chiđầu tư phát triển và chi thường xuyên, Quốc hội quyết địnhchi tiết mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo,khoa học và công nghệ.

Hai là, quyết định phân bổ ngân sách trung ương gồm:tổng số và mức chi từng lĩnh vực, dự toán chi của từng bộ, cơquan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ởtrung ương theo từng lĩnh vực, mức bổ sung từ ngân sáchtrung ương cho ngân sách từng địa phương, bao gồm bổ sungcân đối ngân sách và bổ sung có mục tiêu.

Ba là, quyết định các dự án, các công trình quan trọngquốc gia được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước.

Bốn là, quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách nhànước trong trường hợp cần thiết.

Năm là, quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc giađể phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm cân đối thu, chi ngânsách nhà nước.

Để giúp Quốc hội thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ, quyềnhạn của mình trong lĩnh vực lập dự toán ngân sách nhà nước,còn có sự tham gia của các cơ quan của Quốc hội như Uỷ banthường vụ Quốc hội, Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốchội, Hội đồng dân tộc và các uỷ ban khác của Quốc hội.

ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực củaQuốc hội có thẩm quyền trong lĩnh vực lập dự toán ngânsách nhà nước như sau:

- Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngânsách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương năm đầu củathời kỳ ổn định ngân sách, quyết định tỷ lệ phần trăm (%)phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách từng địaphương đối với các khoản thu quy định tại khoản 2Điều 30Luật ngân sách nhà nước;

- Xem xét, cho ý kiến đối với các báo cáo của Chính phủvề dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngânsách trung ương để Chính phủ bổ sung, hoàn chỉnh báo cáotrình Quốc hội. Cho ý kiến về nội dung chi tiết chi quốcphòng, an ninh.

ủy ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội là cơ quan củaQuốc hội thực hiện các nhiệm vụ được Quốc hội và Uỷ banthường vụ quốc hội giao trong lĩnh vực lĩnh vực quản lýkinh tế, ngân sách, tài chính, tiền tệ. Trong lập dự toán ngânSách nhà nước, Uỷ ban kinh tế và ngân sách có thẩm quyềncơ bản là:

- Thẩm tra, chủ trì tổ chức phiên họp, có đại diện Hộiđồng dân tộc, các u ban khác của Quốc hội, đại diện Chínhphủ và các cơ quan hữu quan tham dự để thẩm tra các báocáo của Chính phủ trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thườngvụ Quốc hội quyết định trong lĩnh vực ngân sách nhà nướcnói chung và trong lập dự toán ngân sách nhà nước nói riêng;

- Tổng hợp các ý kiến của Hội đồng dân tộc và các uỷban khác của Quốc hội, lập báo cáo thẩm tra để trình Uỷ banthường vụ Quốc hội cho ý kiến trước, sau đó hoàn chỉnh báocáo thẩm tra trình Quốc hội.

2.2. Thẩm quyền của hội đồng nhân dân các cấp

Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địaphương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, donhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhândân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.(l)

Trong hoạt động lập dự toán ngân sách nhà nước, Hộiđồng nhân dân các cấp có các thẩm quyền sau:

- Căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi ngân sách được cấp trêngiao và tình hình thực tế tại địa phương, quyết định: Dự toánthu ngân sách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu ngân sáchđịa phương, dự toán chi ngân sách địa phương (bao gồm chingân sách cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới,chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thườngxuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòngngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyêncó mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo đục và đào tạo, khoahọc và công nghệ);

- Quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình gồm:

Tổng số và mức chi từng lĩnh vực; dự toán chi ngân sách củatừng cơ quan, đơn vị thuộc cấp mình theo từng lĩnh vực; mứcbổ sung cho ngân sách từng địa phương cấp dưới, gồm bổsung cân đối, bổ sung có mục tiêu.

Ngoài ra, hội đồng nhân dân các cấp còn có thẩm quyềnquyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiệnngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh dự toán ngânsách địa phương trong trường hợp cán thiết.

Để giúp cho hội đồng nhân dân các cấp có đủ cơ sở, căncứ khi xem xét, thảo luận và quyết định dự toán ngân sách vàphương án phân bổ ngân sách ở địa phương thì các báo cáocủa uỷ ban nhân dân trước khi trình hội đồng nhân dân quyếtđịnh phải được ban chuyên môn (ban kinh tế và ngân sáchcủa hội đồng nhân dân tỉnh, ban kinh tế - xã hội của hộiđồng nhân dân huyện, chủ tịch, phó chủ tịch hội đồng nhândân 'xã, phường, thị trấn) và ban khác của hội đồng nhân dânthẩm định cho ý kiến. Uỷ ban nhân dân nghiên cứu, tiếp thuý kiến thẩm tra cửa các ban thuộc hội đồng nhân dân, hoànchỉnh các báo cáo để trình thường trực hội đồng nhân dân.

Ban anh tế và ngân sách, ban kinh tế - xã hội tổng hợpcác ý kiến của các ban khác có liên quan lập báo cáo thẩm trađể trình thường trực hội đồng nhân dân. Trường hợp còn có ýkiến khác nhau thì ban kinh tế và ngân sách, ban kinh tế - xãhội và uỷ ban nhân dân trao đổi, làm rõ những nội dung cònkhác nhau đó để trình thường trực hội đồng nhân dân xemxét, cho ý kiến t~ khi trình hội đồng nhân dân quyết định.

Đối với cấp xã, chủ tịch, phó chủ tịch hội đồng nhân dânthẩm tra, cho ý kiến đối với các báo cáo của uỷ ban nhândân. Căn cứ ý kiến của chủ tịch, phó chủ tịch hội đồng nhândân, ủy ban nhân dân báo cáo những vấn đề tiếp thu, nhữngvấn đề giải trình để làm rõ và hoàn chỉnh các báo cáo, trìnhhội đồng nhân dân. Chủ tịch hội đồng nhân dân chủ trì có sựphối hợp của ủy ban nhân dân hoàn chỉnh báo cáo thẩm tra,trình hội đồng nhân dân. Báo cáo của uỷ ban nhân dân trìnhhội đồng nhân dân và báo cáo thẩm tra của chủ tịch, phó chủtịch hội đồng nhân dân được gìnđến đại biểu hội đồng nhândân theo quy chế hoạt động của hội đồng nhân dân các cấp.

III TRÌNH Tự, THỦ TỤC LẬP DỰ TOÁN NGÂNSÁCH NHÀ NƯỚC

1. Hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo sốkiểm tra dự toán ngân sách hàng năm

Theo thông lệ chung, quá trình lập dự toán ngân sách vềcơ bản là giống nhau giữa các nước, gồm các bước như xâydựng dự toán ngân sách, quyết định dự toán ngân sách vàcông bố ngân sách. Tuy vậy, quá trình này cũng có nhữngđiểm khác nhau ở một số chi tiết mang tính thủ tục theo quyđịnh của mỗi nước.

Thông thường, quá trình này được tiến hành như sau: vàothời điểm quy định, Chính phủ (uỷ quyền cho Bộ tài chính)ra thông báo về yêu cầu nội dung lập dự toán thu, chi tàichính và ngân sách cho năm tới. Căn cứ vào thông báo nàyvà các chế độ, định mức, tiêu chuẩn và điều kiện cụ thể củamình, các cơ quan, đơn vị lập dự toán thu, chi gửi Bộ tàichính. Bộ tài chính tổng hợpđể báo cáo Chính phủ kèm theothuyết minh về những vấn đề cần thiết. Công việc quan trọngcủa Bộ tài chính là kiểm tra, xem xét dự toán ở các đơn vị,cân đối thu chi ngân sách và đề xuất những phương án xử lýthâm hụt. Chính phủ có trách nhiệm xem xét ngân sách doBộ tài chính lập và làm việc với các bộ, các cơ quan liênquan để điều chỉnh lại những số liệu cần thiết, sau đó trìnhQuốc hội quyết định. Việc xem xét và thảo luận ngân sáchđược tiến hành ở Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hộitrước, sau đó đưa ra Quốc hội thảo luận và xem xét thôngqua (ở những nước có hai viện thì việc thảo luận được tiếnhành ở hạ nghị viện trước, sau đó được đưa lên thượng nghịviện để xem xét và quyết định). Sau khi thảo luận và thôngqua, Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc dự toán ngân sáchnhà nước. Dự toán ngân sách nhà nước sau khi được Quốchội quyết định sẽ trở thành đạo luật gọi là "Đạo luật ngânsách thường niên". Vào năm ngân sách kế tiếp, dự toán ngânsách nhà nước có giá trị thi hành.

Ở một số nước, sau khi nghị viện thông qua, ngân sáchđược chuyển cho nguyên thủ quốc gia để công bố. Nguyênthủ quốc gia có thể chấp nhận .hoặc phủ quyết dự toán ngânsách này. Trường hợp phủ quyết ít xảy ra, chỉ khi nghị việnvà nguyên thủ (tổng thống) có mâu thuẫn lớn. Trình tự trênđược thiết lập ở hầu hết các nước, song do nhiều yếu tố khácnhau nên mỗi nước có kết quả đạt được khác nhau.

Ở nước ta, quá trình lập dự toán ngân sách nhà nước được -tiến hành theo trình tự, thủ tục khá chặt chẽ, cụ thể gồm cácbước sau:

- Hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểmtra dự toán ngân sách hàng năm;

- Lập và xét duyệt, tổng hợp dự toán ngân sách nhà nước;

- Quyết định, phân bổ và giao dự toán ngân sách nhà nước.

Hàng năm, trước ngày 31 tháng 5, Thủ tướng Chính phủban hành quyết định hoặc chỉ thị về việc lập kế hoạch pháttriển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau.

Căn cứ vào quyết định hoặc chỉ thị của Thủ tướng Chínhphủ, trước ngày 10 tháng 6, Bộ tài chính ban hành thông tưhướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngânsách nhà nước; thông báo số kiểm tra dự toán về tổng mức vàtừng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các bộ, cơ quanngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trungương và tổng số thu, chi, một số lĩnh vực chi quan trọng đốivới từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Bộ kế hoạchvà đầu tư ban hành thông tư hướng dẫn về yêu cầu, nội dung,thời hạn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế ~hoạch đầu tư phát triển và phối hợp với Bộ tài chính thôngbáo số kiểm tra vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhànước, vốn tín dụng đầu tư. ~

Căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, thông tưhướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ tàichính, Bộ kế hoạch và đầu tư và yêu cầu, nhiệm vụ cụ thểcủa cơ quan, địa phương mình, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơquan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương thông báosố kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các đơn vịtrực thuộc; uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hướng dẫn vàthông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vịtrực thuộc và uỷ ban nhân dân cấp huyện; uỷ ban nhân dâncấp huyện thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách chocác đơn vị trực thuộc và uỷ ban nhân dân cấp xã.

Số kiểm tra đóng vai trò quan trọng trong hoạt động xâydựng dự toán ngân sách của các cấp, các ngành, bởi lẽ sốkiểm tra được xây dựng trên cơ sở những cân đối lớn của nềnkinh tế, phản ánh khả năng khai thác nguồn thu và nhữngnhiệm vụ phải chi trong năm ngân sách của quốc gia, đượccụ thể hoá bằng những con số để các cấp, các ngành căn cứvào đó mà xây dựng dự toán ngân sách của mình.

2. Lập và xét duyệt, tổng hợp dự toán ngân sách nhà nước

2 . ] . Các căn cứ và yêu cầu cơ bản của việc tập dự toánngân sách nhà nước

ở nước ta, trước khi Luật ngân sách nhà nước được banhành, do hệ thống chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mứcthu chi ngân sách chưa hoàn chỉnh nên việc quản lý và lậpdự toán ngân sách gặp nhiều khó khăn. Để khắc phục nhữngkhó khăn này, Luật ngân sách nhà nước năm 2002 và cácvăn bản hướng dẫn thi hành hiện hành đã quy định cụ thể vềcác căn cứ và những yêu cầu cơ bản làm cơ sở cho việc lậpdự toán ngân sách nhà nước Cụ thể là:

a. Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước

Pháp luật hiện hành quy định việc lập dự toán phải dựavào các căn cứ chủ yếu sau đây:

Một là, căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội vàbảo đảm quốc phòng - an ninh; chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể củanăm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ,đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiêncủa từng vùng như dân số theo vùng lãnh thổ, các chỉ tiêu vềkinh tế - xã hội do cơ quan có thẩm quyền thông báo đối vớitừng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơquan khác ở trung ương, từng địa phương và đơn vị.

Hai là, căn cứ vào chính sách, chế độ thu ngân sách; địnhmức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chingân sách do cấp có thẩm quyền quy định, trường hợp cầnsửa đổi bổ sung các văn bản này thì phải được nghiên cứusửa đổi, bổ sung và ban hành trước thời điểm lập dự toánngân sách nhà nước hàng năm.

Đối với việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước phải căncứ vào mức tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu liên quan và cácquy định của pháp luật về thu ngân sách. Còn đối với cáckhoản chi trong dự toán ngân sách, về nguyên tắc phải đượcxác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảođảm quốc phòng, an ninh, cụ thể là:

-Đối với chi đầu tư phát triển, việc lập dự toán phải căncứ vào những dự án đầu tư có đủ các điều kiện bố trí vốntheo quy định tại Quy chế quản lý vốnđầu tư và xây dựng vàphù hợp với khả năng ngân sách hàng năm, kế hoạch tàichính 5 năm đồng thời ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiếnđộ triển khai của các chương trình, dự án đã được cấp cóthẩm quyền quyết định đang thực hiện.

Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải tuântheo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơquan nhà nước có thẩm quyền quy định, trong đó:

+ Đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chínhphủ, cơ quan khác ở trung ương: căn cứ định mức phân bổchi ngân sách trung ương do Thủ tướng Chính phủ quyếtđịnh, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách cho các đơnvị trực thuộc, bảo đảm đúng về tổng mức và chi tiết theotừng lĩnh vực .

+ Đối với các địa phương: Hội đồng nhân dấn cấp tỉnh căncứ định mức phân bổ chi ngân sách địa phương do Thủ tướngChính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngânsách cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc tỉnh và cấp dưới.

+ Đối với các đơn vị sử dụng ngân sách, việc lập dự toáncăn cứ vào các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chido cơ quan có thẩm quyền ban hành.

+ Đối với các cơ quan hành chính thực hiện chế độ khoánbiên chế và kinh phí quản lý hành chính và các đơn vị sựnghiệp có thu, việc lập dự toán thực hiện theo quy định riêngcủa Chính phủ.

Đối với chi trả nợ, bảo đảm bố trí chi trả đủ các khoản nợ .đến hạn (kể cả nợ gốc và trả lãi) theo đúng nghĩa vụ trả nợ.

-Đối với vay bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước, việclập dự toán phải căn cứ vào cân đối ngân sách, khả năngtừng nguồn vay, khả năng trả nợ và mức bội chi ngân sáchtheo quy định của cấp có thẩm quyền.

Ba là, căn cứ vào những quy định về phân cấp nguồn thu,nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước (đối với dự toán năm đầuthời kỳ ổn định ngân sách); tỷ lệ phần trăm (%) phân chiacác khoản thu và mức bổ sung cân đối của ngân sách cấptrên cho ngân sách cấp dưới đã được quy định (đối với dựtoán năm tiếp theo của thời kỳ ổn định).

Bốn là, căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ vềViệc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toánngân sách năm sau; thông tư hướng dẫn của Bộ tài chính vềviệc lập dự toán ngân sách; thông tư hướng dẫn của Bộ kếhoạch và đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xãhội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhànước và văn bản hướng dẫn của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh vềlập dự toán ngân sách ở các cấp địa phương.

Năm là, căn cứ vào số kiểm tra về dự toán thu, chi ngânsách nhà nước do Bộ tài chính thông báo và số kiểm tra vềdự toán chi đầu tư phát triển do Bộ kế hoạch và đầu tư thôngbáo cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,cơ quan khác ở trung ương và uỷ ban nhân dân các tỉnh,thành phố trực thuộc trung ương; uỷ ban nhân dân cấp trênthông báo số kiểm tra cho các đơn vị trực thuộc và uỷ bannhân dân cấp dưới.

Sáu là căn cứ vào tình hình thực hiện ngân sách các năm trước.

b. Yêu cầu đối với lập dự toán ngân sách nhà nước

Theo quy định của pháp luật, việc lập dự toán ngân sáchnhà nước hàng năm phải bảo đảm được các yêu cầu cơ bản,đó là:

- Dự toán ngân sách nhà nước và dự toán ngân sách cáccấp chính quyền phải tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi vàtheo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chitrả nợ. Thực hiện tết yêu cầu này sẽ bảo đảm tính cụ thể,thống nhất, cân đối, tính có căn cứ khoa học và phù hợp vớithực tiễn của bản dự toán ngân sách nhà nước.

- Dự toán ngân sách của các cấp chính quyền, của đơn vịdự toán các cấp phải được lập theo đúng yêu cầu nội dung, biểu mẫu, thời hạn quy định và hướng dẫn cụ thể về lập dựtoán ngân sách nhà nước hàng năm của Bộ tài chính. Yêucầu này thể hiện sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước vềphương diện pháp lý đối với quá trình lập dự toán ngân sáchnhà nước.

- Dự toán ngân sách phải được gìn kèm theo báo cáothuyết minh rõ cơ sở, căn cứ tính toán. Đây là vừa là yêucầu vừa là điều kiện rất quan trọng để cơ quan nhà nước cóthẩm quyền quyết định dự toán có thể đánh giá một cáchchính xác, đúng mức về nhu cầu chi và khả năng thu của mỗicấp ngân sách cũng như mỗi đơn vị dự toán và trên cơ sở đó,đưa ra quyết định cuối cùng về bản dự toán ngân sách thật sựhợp lý và khoa học. '

Ngoài những yêu cầu cơ bản trên đây, việc lập dự toánngân sách nhà nước các cấp phải bảo đảm tính cân đối giữathu và chi theo những nguyên tắc do pháp luật quy định, cụthể là:

Đối với dự toán ngân sách nhà nước: tổng số thu thuế,phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và cáckhoản chi trả nợ; bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển.

Đối với dự toán ngân sách cấp tỉnh: phải cân bằng giữathu và chi trên cơ sở số thu của ngân sách cấp tỉnh gồm: cáckhoản thu ngân sách cấp tỉnh được hưởng 100%, các khoảnthu phân chia~llo ngân sách cấp tỉnh theo tỷ lệ phần trăm(%) đã được quy định và số bổ sung cân đối từ ngân sáchtrung ương (nếu có); số dự kiến huy động vốn trong nước đểđầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng quy định tạikhoản 3Điều 8 Luật ngân sách nhà nước năm 2002.

Đối với dự toán ngân sách cấp huyện và cấp xã phải cânbằng thu, chi.

2.2. Lập dự toán ngân sách nhà nước

Lập dự toán ngân sách nhà nước là công việc vừa mangtính chất kỹ thuật nghiệp vụ tài chính, vừa mang tính chất làmột nghĩa vụ pháp lý của nhiều chủ thể pháp luật có liênquan Thực tế cho thấy rằng công việc lập dự toán ngân sáchnhà nước có liên quan đến cả hai nhóm chủ thể, đó là các cơquan nhà nước có chức năng hành thu và các đơn vị dự toáncó sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước để hoạt động. Cụthể là:

a. Lập dự toán thu ngân sách nhà nước tại cơ quan cóchức năng hành thu ~

Cơ quan thuế ở địa phương lập dự toán thu ngân sách nhànước (thu nội địa) trên địa bàn và cơ sở tính toán từng nguồnthu, dự kiến số thuế giá trị gia tăng phải hoàn theo chế độcho các doanh nghiệp trên địa bàn thuộc phạm vi quản lý gởicơ quan thuế cấp trên, uỷ ban nhân dân, cơ quan tài chính, cơquan kế hoạch và đầu tư cùng cấp.

Tổng cục thuế xem xét dự toán thu, dự kiến số thuế giátrị gia tăng phải hoàn theo chế độ do cơ quan thuế trực thuộclập tổng hợp dự toán thu ngân sách nhà nước và cơ sở tínhtoán từng nguồn thu, tổng hợp dự kiến số thuế giá trị giatăng phải hoàn cho các doanh nghiệp trong cả nước báo cáoBộ tài chính trước ngày 20 tháng 7 năm trước.

Cục hải quan các tỉnh lập dự toán thu thuế xuất khẩu,thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuếgiá trị gia tăng hàng nhập khẩu, các khoản thu khác liênquan đến hoạt động xuất, nhập khẩu thuộc phạm vi quản lýgửi Tổng cục hải quan, uỷ ban nhân dân tỉnh, sở tài chính, sởkế hoạch và đầu tư.

Tổng cục hải quan xem xét dự toán thu do các cơ quanhải quan trực thuộc lập, tổng hợp dự toán thu thuế xuất khẩu,thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuếgiá trị gia tăng hàng nhập khẩu và các khoản thu được phâncông quản lý báo cáo Bộ tài chính trước ngày 20 tháng 7năm trước.

b. Lập dự toán ngân sách ở các đơn vị dự toán và các đơnvị thuộc diện được.hỗ trợ kinh phí

Các đơn vị sử dụng ngân sách lập dự toán thu, chi ngânsách thuộc phạm vi nhiệm vụ được giao gửi cơ quan quản lýcấp trên trực tiếp. Cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp (trườnghợp không phải là đơn vị dự toán cáp li xem xét, tổng hợpdự toán của các đơn vị cấp dưới trực thuộc gửi đơn vị dựtoán cấp 1.

Các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ lập dự toánthu chi ngân sách thuộc phạm vi nhiệm vụ được giao gửi cơquan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp.

Các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương (đơnvị dự toán cấp li lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạmvi trực tiếp quản lý, xem xét dự toán do các đơn vị trực thuộclập; tổng hợp và lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạmvi quản lý gìn cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tưcùng cấp. Các cơ quan nhà nước trung ương gửi báo cáotrước ngày' 20 tháng 7 năm trước. Thời gian gìn báo cáo củacác cơ quan nhà nước địa phương do uỷ ban nhân dân cấptỉnh quy định.

Dự toán thu, chi ngân sách phải kèm theo bản thuyếtminh chi tiết căn cứ tính toán từng khoản thu, chi.

c Lập dự toán ngân sách ở cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực

Các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực ở trung ương và địaphương phối hợp với cơ quan tài chính và cơ quan kế hoạchvà đầu tư cùng cấp lập dự toán thu, chi ngân sách theongành, lĩnh vực phụ trách của ngân sách cấp mình. Cơ quanquản lý nhà nước về lĩnh vực giáo dục và đào tạo, về khoahọc, công nghệ ở trung ương và địa phương phối hợp với cơquan tài chính và cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp lậpdự toán thu, chi ngân sách theo lĩnh vực phụ trách trongphạm vi cả nước và từng địa phương. Các cơ quan nhà nướcở Trung ương gửi báo cáo cho Bộ tài chính, Bộ kế hoạch vàđầu tư trước ngày 20 tháng 7 năm trước.

d. Lập dự toán ngân sách địa phương

Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệmxem xét dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị cùng cấp,dự toán ngân sách địa phương cấp dưới; chủ động phối hợpvới cơ quan liên quan trong việc tổng hợp, lập dự toán ngânsách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mìnhtheo các chỉ tiêu quy định để báo cáo uỷ ban nhân dân trìnhhội đồng nhân dân cùng cấp.

Trong quá trình tổng hợp, lập dự toán ngân sách, cơ quantài chính các cấp có trách nhiệm: Làm việc với cơ quan, đơnvị dự toán ngân sách cùng cấp, uỷ ban nhân dân cấp dướitrực tiếp để điều chỉnh các điểm xét thấy cần thiết trong dựtoán ngân sách. ~

sở tài chính chủ in, phối hợp với sở kế hoạch và đầu tưxem xét dự toán ngân sách của các đơn vị trực thuộc tỉnh, dựtoán thu do cơ quan thuế, cơ quan hải quan lập (nếu có), dựtoán thu, chi ngân sách của các huyện; lập dự toán thu ngânsách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách tỉnh(gồm dự toán ngân sách các huyền và dự toán ngân sách cấptỉnh), dự toán chi Chương trình mục tiêu quốc gia, dự toáncác khoản kinh phí ủy quyền báo cáo uỷ ban nhân dân cấptỉnh để trình thường trực hội đồng nhân dân xem xét trướcngày 20 tháng 7 năm trước.

Sau khi có ý kiến của Thường trực Hội đồng nhân dâncấp tỉnh, uỷ ban nhân dân tỉnh gửi báo cáo dự toán ngân sáchđịa phương đến Bộ tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư, các cơquan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia (phần dự toánchi Chương trình mục tiêu quốc gia) chậm nhất vào ngày 25tháng 7 năm trước.

Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn cụ thể việc lập dựtoán ngân sách các cấp ở địa phương phù hợp với yêu cầu,nội dung và thời gian lập dự toán ngân sách tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương.

đ Lập dự toán ngân sách trung ương và dự toán ngânsách nhà nước

Bộ tài chính có trách nhiệm kiểm tra, xét duyệt dự toán ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộcChính phủ, cơ quan khác ở trung ương, dự toán ngân sáchcác địa phương; chủ trì, phối hợp với Bộ kế hoạch và đầu tưvà các bộ, cơ quan liên quan, tổng hợp và lập dự toán thu,chi ngân sách nhà nước, lập phương án phân bổ ngân sáchtrung ương trình Chính phủ trên cơ sở dự toán thu, chi ngânsách do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủvà cơ quan khác ở trung ương và các tỉnh, thành phố trựcthuộc trung ương báo cáo; dự toán chi ngân sách nhà nướctheo lĩnh vực (đối với lĩnh vực giáo dục -đào tạo và khoahọc công nghệ), chi Chương trình mục tiêu quốc gia do cáccơ quan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia báo cáo;nhu cầu trả nợ và khả năng vay trình Chính phủ.

Trong quá trình lập dự toán ngân sách nhà nước, xâydựng phương án phân bổ ngân sách trung ương nếu có ý kiếnkhác nhau giữa Bộ tài chính và các bộ, cơ quan ngang bộ, cơquan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các địaphương thì Bộ tài chính phải trình Chính phủ hoặc Thủ tướngChính phủ những ý kiến còn khác nhau để quyết định theothẩm quyền. Nguyên tắc này cũng được áp dụng trong quátrình lập dự toán ngân sách, xây dựng phương án phân bổngân sách ở địa phương.

Dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngânsách trung ương do Chính phủ trình Quốc hội phải kèm theocác tài liệu sau đây:

- Tình hình thực hiện ngân sách nhà nước năm trước, cáccăn cứ xây dựng dự toán ngân sách nhà nước và phân bổngân sách trung ương, những nội dung cơ bản và giải phápnhằm thực hiện dự toán ngân sách nhà nước;

- Các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước, trong đó nêu rõcác mục tiêu, chương trình quan trọng của nền kinh tế quốcdân và các chính sách lớn của Đảng và Nhà nước có liênquan đến ngân sách nhà nước;

các nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước, kèm theo cácgiải pháp nhằm huy động nguồn thu cho ngân sách nhà nước;

Bội chi ngân sách nhà nước và các nguồn bù đắp; tỷ lệbội chi so với tổng sản phẩm trong nước;

- Báo cáo các khoản nợ của Nhà nước, trong đó nêu rõ sốnợ đến hạn phải trả, số nợ quá hạn phải trả, số lãi phải trảtrong năm, số nợ sẽ phát sinh thêm do phải vay để bù đắpbội chi ngân sácjl nhà nước, khả năng trả nợ trong năm và sốnợ đến cuối năm;

Các chính sách và biện pháp cụ thể nhằm ổn định tàichính và ngân sách nhà nước;

Danh mục, tiến độ thực hiện và mức dự toán đầu tư nămkế hoạch đối với các dự án, các công trình quan trọng quốc giathuộc nguồn ngân sách nhà nước đã được Quốc hội quyết định;

- Dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộcChính phủ, cơ quan khác ở trung ương theo từng lĩnh vực;nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với cáckhoản thu phân chia và số bổ sung từ ngân sách trung ươngcho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Các tài liệu khác nhằm thuyết minh rõ dự toán thu, chingân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương.

3. Quyết định, phân bổ và giao dự toán ngân sách nhà nước

Theo phân công của Chính phủ, Bộ tài chính thừa uỷ quyềnThủ tướng Chính phủ báo cáo và giải trình với Quốc hội và cáccơ quan của Quốc hội theo quy định tại Quy chế lập, thẩm tra,trình Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước,phương án phân bổ ngân sách trung ương và quyết toán ngânsách nhà nước do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành.

Các báo cáo của Chính phủ và báo cáo thẩm tra của Uỷban kinh tế và ngân sách của Quốc hội phải được gìnđến cácđại biểu Quốc hội chậm nhất mười ngày, trước ngày khaimạc kỳ họp Quốc hội. Các báo cáo trình Quốc hội gồm có:

Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện ngân sách nhà nướcnăm hiện hành, dự toán ngân sách nhà nước năm sau; Báocáo tình hình thực hiện ngân sách trung ương năm hiện hành,phương án phân bổ ngân sách trung ương năm sau; báo cáothẩm tra đánh giá tình hình thực hiện ngân sách nhà nướcnăm hiện hành, dự toán ngân sách nhà nước năm sau; Báocáo thẩm tra đánh giá tình hình thực hiện ngân sách trungương năm hiện hành, phương á~n phân bổ ngân sách trungương năm sau.

Trong quá trình thảo luận, quyết định dự toán ngân sáchvà phân bổ ngân sách tại Quốc hội, hội đồng nhân dân, khiquyết định tăng các khoản chi hoặc bổ sung khoản chi mới,Quốc hội, hội đồng nhân dân đồng thời xem xét và quyếtđịnh các giải pháp để bảo đảm cân đối ngân sách.

Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phânbổ ngân sách trung ương năm sau trước ngày 15 tháng 11năm trước. Việc Quốc hội nhất trí thông qua dự toán ngânsách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ươngđược thể hiện bằng các nghị quyết của Quốc hội về dự toánngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương.

Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngânsách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, nghị quyếtcủa Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tỷ lệ phần trăm (%) phânchia đối với các khoản thu phân chia, Thủ tướng Chính phủgiao nhiệm vụ thu, chi cho từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơquan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, nhiệm vụthu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với các khoản thuphân chia và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từngtỉnh thành phố trực thuộc trung ương trước ngày 20 tháng 11năm trước .

Trên cơ sở quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sáchcủa Thủ tướng chính phủ, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình hộiđồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địaphương, phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh vàmức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dướitrước ngày 10 tháng 12 năm trước; báo cáo Bộ tài chính, Bộkế hoạch và đầu tư dự toán ngân sách tỉnh và kết quả phânbổ dự toán ngân sách cấp tỉnh đã được hội đồng nhân dâncấp tỉnh quyết định.

Các tài liệu cần thiết phải kèm theo dự toán ngân sáchđịa phương trình hội đồng nhân dân do Chính phủ quy định.

Căn cứ vào nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh,sở tài chính trình uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giaonhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trựcthuộc tỉnh; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chiacác khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địaphương và giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương;mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho từng huyện, quận, thịxã thành phố thuộc tỉnh.

Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chingân sách của uỷ ban nhân dân cấp trên, uỷ ban nhân dântrình hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngânsách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sáchcấp mình, hội đồng nhân dân cấp dưới quyết định dự toánngân sách địa phương, phân bổ ngân sách năm sau của cấpmình chậm nhất là mười ngày, kể từ ngày hội đồng nhân dâncấp trên trực tiếp quyết định dự toán và phân bổ ngân sách,nhưng phải bảo đảm dự toán ngân sách cấp xã được quyếtđịnh trước ngày 31 tháng 12 năm trước.

Sau khi dự toán ngân sách được hội đồng nhân dân quyếtđịnh, uỷ ban nhân dân cùng cấp báo cáo uỷ ban nhân dân vàcơ quan tài chính cấp trên trực tiếp về dự toán ngân sách đãđược hội đồng nhân dân quyết định.

Trong trường hợp dự toán ngân sách nhà nước, phươngán phân bổ ngân sách trung ương chưa được Quốc hội quyếtđịnh, Chính phủ lập lại dự toán ngân sách nhà nước, phươngán phân bổ ngân sách trung ương trình Quốc hội vào thờigian do Quốc hội quyết định.

Trường hợp dự toán ngân sách địa phương chưa được hộiđồng nhân dân cùng cấp quyết định, uỷ ban nhân dân lập lạidự toán ngân sách trình hội đồng nhân dân cùng cấp vào thờigian do hội đồng nhân dân quyết định nhưng không đượcchậm hơn ngày 10 tháng 01 năm sau đối với ngân sách tỉnh,ngày 20 tháng 01 năm sau đối với ngân sách huyện và ngày30 tháng 01 năm sau đối với ngân sách xã.

Thủ tướng Chính phủ có quyền yêu cầu hội đồng nhândân cấp tỉnh điều chỉnh lại dự toán ngân sách nếu việc bố tríngân sách địa phương không phù hợp với quyết định củaQuốc hội.

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền yêu cầu hội đồngnhân dân cấp dưới điều chỉnh lại dự toán ngân sách nếu việcbố trí ngân sách địa phương không phù hợp với quyết địnhcủa hội đồng nhân dân cấp trên.

Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, hội đồng nhân dânvề dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách, Chính phủ quyếtđịnh các giải pháp tổ chức, điều hành ngân sách nhà nước vàngân sách trung ương, uỷ ban nhân dân quyết định các giảipháp tổ chức, điều hành ngân sách địa phương và ngân sáchcấp mình.