IV.Các quy định về tài chính đất đai và giá đất

Các quy định tại mục 6 Chương II Luật đât đai năm 2003 về tài chính đất đai và giá đất là các vấn đề hoàn toàn mới, lần đầu tiên được đề cập một cách có hệ thống so với Luật đất đai năm 1993. Tại Điều 12 Luật đất đai năm 1993 và sau đó được sửa đổi, bổ sung năm 2001 mới xác định vai trò của Chính phủ trong việc quy định nguyên tắc, phương pháp và khung giá cho từng vùng và từng thời gian để áp dụng thu các khoản nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Các quy định đó mới chỉ thể hiện được các biện pháp hành chính trong quản lý giá đất mà chưa thể hiện nội dung kinh tế trong quản lý đất đai nói chung và quản lý giá đất nói riêng.

- Cơ chế tài chính đối với nguồn thu ngân sách nhà nước từ đất đai

Theo quy định tại Điều 54 Luật đất đai năm 2003 và các quy định cụ thể hoá về tài chính đất đai thì khoản thu từ đất đai cho ngân sách nhà nước gồm chính khoản sắp xếp theo ba nhóm lớn với trình tự các khâu là: giao đất, sử dụng đất và thuế từ đất đai.

a. Các khoản thu từ việc cấp quyền sử dụng đất

Như vậy, khi được Nhà nước giao đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người sử dụng đất phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính sau:

- Nộp tiền sử dụng đất đối với trường hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền theo quy định tại Điều 34 Luật đất đai năm 2003 và khi được Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thuộc đối tượng phải nộp tiền theo quy định tại Điều 36 Luật đất đai năm 2003;

- Nộp lệ phí địa chính (khi làm thủ tục đo đạc, cắm mốc, chứng nhận biến động quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất);

- Nộp lệ phí trước bạ nhà đất;

- Tiền bồi thường thiệt hại (khi Nhà nước thu hồi đất để giao cho người khác thì thu tiền của người được giao đất, bồi thường cho người có đất bị thu hồi).

b. Các khoản thu tài chính khi sử dụng đất

Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước, các khoản thu đó gồm:

- Thuế sử dụng đất nông nghiệp đối với đất dùng vào sản xuất nông nghiệp;

- Thuế nhà, đất đối với đất ở, đất xây dựng công trình;

- Tiền thuê đất đối với các trường hợp thuê đất của Nhà nước;

- Thuế Tài nguyên khi khai thác đất làm nguyên liệu cho sản xuất gạch ngói, đồ gốm, sứ, đất lấp đường, san lấp;

- Tiền từ việc xử lý vi phạm pháp luật đất đai;

- Tiền bồi thường thiệt hại cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai.

c. Các khoản thu từ thuế chuyển quyền sử dụng đất

Theo quy định tại Điều 54 Luật đất đai năm 2003, Nhà nước thu thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất. Đây là quy định hoàn toàn mới gắn liền với lộ trình cải cách chính sách tài chính - thuế của Nhà nước trong những năm tiếp theo khi chúng ta xây dựng Luật thuế thu nhập cá nhân thay thế cho Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao nhằm điều tiết thu nhập từ người chuyển quyền sử dụng đất. Với những quy định như vậy, một mặt Nhà nước điều tiết được các khoản thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất vào ngân sách nhà nước, mặt khác thưc hiện cơ chế tài chính lành mạnh trong quản lý và sử dụng đất đai.

Như vậy, các chính sách thu tài chính từ đất đai từ sau khi có Luật đất đai năm 1993 đã ngày càng hoàn thiện và đóng góp cho ngân sách nhà nước mỗi năm trung bình khoảng 4500 tỷ đồng, riêng năm 2002 là 7280 tỷ đồng và đây là nguồn thu cân đối quan trọng cho ngân sách các địa phương để đáp ứng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng, chi đầu tư trở lại cho nông nghiệp, nông thôn. Tuy nhiên, trong các khoản thu từ đất thì tiền thuê đất trong nước và nước ngoài cộng với tiền thuế chuyển quyền sử dụng đất chỉ bằng 3/5 khoản thu từ lệ phí từ đất đai. Điều đó cũng chứng tỏ rằng, Nhà nước ta thất thu rất lớn từ các khoản thu tài chính từ đất đai đặc biệt là các khoản thuế.

Đối với việc điều tiết thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 54 Luật đất đai năm 2003 cần chú ý hai vấn đề sau:

Thứ nhất: Cần xác định lộ trình cụ thể trong việc chính thức luật hoá thuế thu nhập đối với người có thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân cho phù hợp với thuế suất điều tiết thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế. Theo quy định tại Luật thuế thu nhập doanh nghiệp đã có hiệu lực pháp lý từ 01/01/2004 thì thuế suất đối với tổ chức kinh tế có thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất là 28%, trong khi hộ gia đình, cá nhân nộp thuế chuyển quyền sử dụng đất đối với đất ở, đất xây dựng công trình chỉ 4%. Việc điều tiết như hiện nay là chưa công bằng đối với các đối tượng khác nhau có thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất. Vì vậy, từ nay đến năm 2006 trong chương trình cải cách chính sách tài chính - thuế thì việc xây dựng các văn bản luật thuế trong việc điều tiết các nguồn thu từ đất đai là rất cần thiết, trong đó có điều tiết thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất của mọi đối tượng sử dụng đất bất kể đó là tổ chức hay cá nhân.

Thứ hai, việc tính thuế chuyển quyền sử dụng đất như hiện nay theo tỷ lệ % trên toàn giá trị đất chuyển quyền sử dụng là chưa tính đến thu nhập phát sinh cao hay thấp qua mỗi lần chuyển quyền nên chưa công bằng, chưa đáp ứng được nhu cầu điều tiết thu nhập phát sinh do chuyển quyền sử dụng đất. Do vậy, mục tiêu tới đây của việc xây dựng Luật thuế thu nhập cá nhân là phải kiểm soát chặt chẽ được các thu nhập phát sinh qua từng lần chuyển quyền sử dụng đất, tính đúng, tính đủ các thu nhập phát sinh để tạo nguồn thu cho ngân sách và tạo công bằng xã hội.

- Các quy định về giá đất

Đât đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, nó vừa là tư liệu lao động, vừa là đối tượng lao động, đất là sản phẩm của tự nhiên. Về bản chất, đất không phải là hàng hoá song trong quá trình phát triển xã hội, con người đã xác lập quyền sở hữu đất đai và đất trở thành hàng hoá - một thứ hàng hoá đăc biệt, thể hiện qua việc mua bán, chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế... Điều này đã diễn ra ở nhiều nước trên thế giới.

Thực tế ở Việt Nam, trong những năm trước khi có Luật đất đai năm 1993, mặc dù Luật đất đai năm 1987 đã nghiêm cấm việc mua bán đất đai nhưng thị trường vẩn hoạt động bình thường( cho dù đó là thị trường ngầm). Thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền sử dụng đất nói riêng ở nước ta đặc biệt sôi động kể từ khi Nhà nước ta có chủ trương xoá bỏ cơ chế quan liêu bao cấp, chuyển sang cơ chế thị trường, cơ chế của nền sản xuất hàng hoá. Hơn thế nữa, chúng ta không thể để mãi một hình thức giao đất không thu tiền, tạo nên sự bất bình đẳng giữa những người được Nhà nước giao đất và tất yếu dẫn đến sản xuất sử dụng đất đai lãng phí, kém hiệu quả. Trong khi đó đất đai liên quan đến hàng triệu người sử dụng đât. Khi chuyển sang nền kinh tế sản xuất hàng hoá, quy luật giá trị, quy luật cung cầu ( quy luật của nền kinh tế thị trường ), khả năng sinh lời của đất. Cho nên Luật đất đai năm 1993 đã ghi nhận đất có giá và Luật đất đai năm 2003 thừa nhận giá đất được hình thành do Nhà nước quy định, do thực tế chuyể dịch quyền sử dụng đất trên thị trường là một nhận thức rất quan trọng thể hiện sự có mặt của hàng hoá quyền sử dụng đất trong cơ chế thị trường. Hay nói cách khác, Nhà nước đã tạo điều kiện thuận lợi để quyền sử dụng đất tham gia vào nền sản xuất hàng hoá và từng bước xác lập cũng như tham gia vào thị trường bất động sản.

Có thể nói, xác định giá đất là một nội dung rất khó trong quản lý nhà nước về đất đai. Khẳng định đất có giá nghĩa là thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại hàng hoá - loại hàng hoá đặc biệt. Xác định loại hàng hoá này không thuần tuý căn cứ vào số vốn đã bỏ ra, không thể căn cứ vào số lao động đã đầu tư, vào thời hạn sử dụng đất. Giá đất phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố ( kinh tế, xã hội, điều kiện tự nhiên, pháp luật v. v.). Do vậy, việc định giá đất ở Việt Nam vẫn phải tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện với mục đích là phải đảm bảo quyền lợi Nhà nước, đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất. Giá đất ban hành phải được quy định chi tiết cho từng vị trí, từng thời gian, đảm bảo được chức năng quản lý và sự điều tiết của Nhà nước phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường.

a. Nguồn hình thành giá đất

Điều 55 Luật đất đai năm 2003 quy định trước hết về nguồn hình thành giá đất với sự đa dạng vốn có trong đời sống thực tế, bởi vì, có giá đất được hình thành không xuất phát chỉ những nguồn cố định mà luôn có sự vận động. Nhưng dẫu sao sự can thiệp của Nhà nước là rất quan trọng dù rằng yếu tố kinh tế đã nổi trội hơn nhiều so với yếu tố hành chính mệnh lệnh trong quản lý nhà nước về giá đất. Vì vậy, nguồn hình thành giá đất về cơ bản xuất phát từ việc công bố bảng giá đất của uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương được thực hiện vào ngày 01/01 hàng năm. Tuy nhiên, với việc nhiều địa phương thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Điều đó có nghĩa là giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất hoặc trúng thầu dự án có sử dụng đất không được thấp hơn giá đất do uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định. Lẽ thông thường trong việc đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất là tìm kiếm chủ đầu tư có năng lực tài chính mạnh, có khả năng sử dụng đất đai một cách có hiệu quả và quá trình đó thể hiện công khai, minh bạch đối với người tham gia. Vì vậy, sự hấp dẫn của nó trong cơ chế thực hiện kéo theo giá đất ít nhất phải bằng giá đất do uỷ ban nhân dân cấp tỉnh công bố. Nếu không, việc đấu giá quyền sử dụng đất đang thực hiện khá thành công ở nhiều địa phương, đặc biệt là ở Hà Nội trong thời gian qua là một ví dụ, sẽ trở nên không còn ý nghĩa.

Mặt khác, trong cơ chế thị trường, giá quyền sử dụng đất trong quá trình thực hiện các giao dịch là rất quan trọng. Người sử dụng đất có quyền thoả thận vơí nhau về giá trị quyền sử dụng đất trên tinh thần tự do, tự nguyện và không trái pháp luật. Nhà nước không nên can thiệp quá sâu vào các giao dịch quyền sử dụng đất mà trái lại cần có những tác động cần thiết để các giao dịch đó xảy ra phù hợp vơi nhu cầu tất yếu của thị trường. Vì vậy, khoản 3 Điều 55 Luật đất đai năm 2003 quy định giá đất có thể hình thành: " do người sử dụng đất thoả thuận về giá đất với những người có liên quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất".

b. Giá đất do Nhà nước quy định

Trước đây, giá đất do Nhà nước quy định cho nhiều mục đích khác nhau, vừa áp dụng để thu vào ngân sách các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất, vừa là cơ sở để người sử dụng thoả thận khi thực hiện các giao dịch dân sự về đất đai, vừa là căn cứ để xác định bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Với các quy định trước đây thì giá đất Nhà nước thể hiện sự bao cấp trong các trường hợp giao đất, cho thuê đất, do vậy vẩn chưa là điểm gặp nhau giữa lợi ích Nhà nước và nhân dân trong các trường hợp thu hồi đất, lại càng không phải là giá các bên thoả thuận khi chuyển quyền sử dụng đất. Một thực tế là giá đất do Nhà nước quy định thấp hơn nhiều lần so với giá đất thị trường. Cho nên, bản thân giá đất đó không thể là nguồn hình thành giá đất một cách tự nhiên được.

Vì vây, các quy định về giá đất thể hiện ở Điều 56 Luật đất đai năm 2003 được người sử dụng đất rất quan tâm. Có người cho rằng, giá đất do thị trường điều chỉnh vì nền kinh tế của nước ta là nền kinh tế thị trường. Theo chúng tôi, quan niệm như vậy là chưa đúng, vì kinh tế thị trường không đồng nghĩa với việc phó mặc cho thị trường tự do điều chỉnh mà cần lưu ý rằng, nền kinh tế của chúng ta có định hướng xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai có toàn quyền quyết định về nguyên tắc, phương pháp và khung giá các loại đất theo từng vùng, từng thời gian.

Điểm a khoản 1 Điều 56 Luật đất đai năm 2003 quy định giá đất của Nhà nước phải: "sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường..." Điều đó có nghĩa là không còn bao cấp về giá đất khi thu các nghĩa vụ tài chính vào ngân sách nhà nước và được người sử dụng đất chấp nhận khi bồi thường và giải phóng mặt bằng trong trường hợp nhà nước thu hồi đất. Chúng ta cần phải lưu ý rằng hàng nghìn dự án xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội trong quá trình đô thị hoá và hiện đại hoá đất nước kéo theo hàng nghìn hộ dân bị thu hồi đất. Các dự án lớn nhỏ đều liên quan đến giải phóng mặt bằng và phát sinh khiếu kiện. Mỗi dự án có độ phức tạp khác nhau và gắn liền với các dạng khiếu kiện khác nhau nhưng phổ biến nhất vẫn là giá bồi thường thiệt hại về đất và tài sản. Cho nên, việc định giá đất đảm bảo sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường và khi có chênh lệch lớn về giá đất thì phải điều chỉnh cho phù hợp. Tuy nhiên câu hỏi được đặt ra: thế nào là sát với giá ngoài thị trường? Khi giá đất cao nhất theo quy định tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất đối với đô thị loại đặc biệt như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh là 67,5 triệu đồng thì còn xa với giá thị trường khi có những thời điểm giá đất lên đến 45 cây vàng/m2 ở phố hàng Gai và 60 cây vàng như ở phố Hàng Khoai Hà Nội. Trong trường hợp biến động lớn về giá đất thì khi nào các cơ quan nhà nước thực hiện việc điều chỉnh về giá đất? Giá đất có thể tăng ở khu vực này song lai không tăng ở khu vực khác, việc điều chỉnh trên phạm vi cả nước hay chỉ ở từng khu vực cụ thể hay trong phạm vi cả nước. Các vấn đề đó cần sự chi tiết hoá trong các quy định của Chính phủ trong thực tế thực hiện. (Một số quan niệm hiện nay cho rằng nếu giá đất tăng cao trong khoảng 20% tại một số địa phương thì địa phương đó điều chỉnh theo biên độ tăng giá, nếu cao hơn 30% thì Bộ tài chính trình Chính phủ xem xét quyết định điều chỉnh).

Các quy định về thửa đất ở khu vực giáp ranh và các thửa đất liền kề khi có điều kiện tự nhiên - xã hội giống nhau, cơ sở hạ tầng như nhau, mục đích sử dụng hiện tại và mục đích sử dụng theo quy hoạch hoàn toàn giống nhau thì mức giá như nhau. Đây là một nguyên tắc quan trọng trong việc quy định giá đất. Quy định này trước hết được người bị thu hồi đất đặc biệt quan tâm trong từng dự án đầu tư cụ thể liên quan đến công bằng về mặt xã hội. Không nên có sự bồi thường khác nhau đối với từng dự án khác nhau trong khi cơ sở hạ tầng nơi thực hiện dự án về cơ bản là giống nhau. Đối với khu vực giáp gianh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, vấn đề xác định giá đất như nhau là rất quan trọng nếu như mọi tiêu chí về thửa đất là như nhau.

Giá các loại đất do uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương công bố vào ngày 01/01 hàng năm là cơ sở để giải quết hợp lý về mối quan hệ kinh tế - tài chính giữa người sử dụng đất với nhau, giữa người sử dụng đất với Nhà nước( tính thuế sử dụng đất, tiền thuê đất, lệ phí trước bạ, bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, tính tiền bồi thường khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai ).

c. Giá trị quyền sử dụng đất trong tài sản của tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất và trong tài sản của doanh nghiệp nhà nước

Luật đất đai năm 2003 có những thay đổi lớn trong quan niệm về hình thức sử dụng đất của doanh nghiệp nhà nước. Trước đây, doanh nghiệp nhà nước được Nhà nước giao đất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, lâm nghiệp và làm muối từ ngày 01/01/1999 đều không phải trả tiền sử dụng đất, trong khi đó các doanh nghiệp ngoài quốc doanh phải chuyển sang thuê đất. Sự phân biệt như vậy dẫn tới không công bằng trong việc đối xử giữa các thành phần kinh tế với nhau trong việc sử dụng đất. Vì vậy, tại khoản 6 Điều 34 Luật đất đai năm 2003 quy định các tổ chức kinh tế sử dụng đất vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối được giao đất bằng hình thức có thu tiền sử dụng đất bất kể đó là doanh nghiệp nhà nước hay tổ chức kinh tế thuộc thành phần kinh tế ngoài quốc doanh.

Tuy vậy, những đối tượng nếu sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích quốc gia thuộc mọi thành phần kinh tế và được giao đất với hình thức không thu tiền sử dụng đất thì giá trị quyền sử dụng đất cần phải được xác định như thế nào để tổ chức vừa sử dụng đúng mục đích mà vẫn hiệu quả. Đây là quy định rất cần thiết, bởi lẻ, qua công tác thanh tra, kiểm tra ở nhiều địa phương khác nhau hiện tượng sử dụng đất trái mục đích được giao, biến đất công thành đất tư, chuyển đổi công năng trái pháp luật đối với đất giao cho tổ chức xảy ra tràn lan. Vì vậy, trong năm 2005 Chính phủ chỉ đạo việc tổng rà soát đất của tổ chức trong nước và tiến hành tổng kiểm kê đất đai năm năm một lần theo định kỳ.Từ đó xử lý một cách kiên quyết tình trạng để đất hoang hoá, lãng phí. Theo tình thần trên, khoản 1 Điều 59 Luật đất đai năm 2003 quy định đối với trường hợp tổ chức được giao đất không thu tiền sử dụng đất thì giá trị quyền sử dụng đất được tính vào giá trị tài sản giao cho tổ chức đó và tổ chức có trách nhiệm bảo toàn quỹ đất.

Như vậy, giá trị quyền sử dụng đất không còn là thứ tài sản nằm ngoài giá trị tài sản doanh nghiệp. Các doanh nghiệp được giao vốn và tài sản phải phục vụ lợi ích Nhà nước trong đó có quyền sử dụng đất, họ sẽ phải chịu những hậu quả pháp lý bất lợi do hành vi vi phạm pháp luật đất đai của mình.

Đối với doanh nghiệp Nhà nước được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ tổ chức, cá nhân khác mà các khoản trả cho họ lại có gốc từ ngân sách nhà nước thì số tiền đó được ghi vào giá trị vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp và doanh nghiệp có trách nhiệm bảo toàn quỹ đất. Như vậy, thực chất doanh nghiệp vẫn không trả tiền sử dụng đất cho Nhà nước và xét về nguyên tắc họ không được hưởng các quyền như là đối tượng được giao đất có thu tiền sử dụng đất. Khoản tiền nợ Nhà nước sẽ được ghi vào giá trị vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp, các tổ chức này chỉ được hưởng các quyền của tổ chức được giao đất không thu tiền sử dụng đất theo quy định tại khoản 2,3 Điều 109 Luật đất đai năm 2003.

Đối với doanh nghiệp nhà nước thực hiện việc cổ phần hoá mà lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền thì giá trị sử dụng đất đã trả cho Nhà nước mà không có gốc từ ngân sách nhà nước, tiền đó đã ghi vào giá trị vốn của doanh nghiệp. Khi cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước, tất cả giá trị tài sản doanh nghiệp phải được xác định lại tại thời điểm cổ phần hoá thì đương nhiên giá trị quyền sử dụng đất cũng xác định lại sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường. Điều đó hoàn toàn phù hợp với các quy luật của nền kinh tế thị tường.