HƯỚNG XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI CHO PHÙ HỢP VỚI CƠ CHẾ THỊ TRƯỜNG

Để đưa quan hệ đất đai tham gia vào nền kinh tế thị trường thì vấn đề đầu tiên phải làm rõ khi xác định mối quan hệ sở hữu đất đai hiện nay là quan hệ Nhà nước và người sử dụng đất. Mối quan hệ này phải là một thể thống nhất giữa quyền năng tối cao của Nhà nước với các quyền cụ thể của người sử dụng đất. Hiện nay việc mở rộng tối đa quyền của người sử dụng trong việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp quyền sử dụng đất ...trong Luật đất đai là gắn người sử dụng với các quyền năng cụ thể để có sự hài hoà lợi ích. Trước kia chúng ta mới tôn trọng một phía, xác định khía cạnh thứ nhất là "tôn sùng" Nhà nước, gắn cho Nhà nước những quyền năng to lớn mà quên rằng khi xác định vai trò của chủ sở hữu mà không quan tâm đúng mức đến vai trò của người sử dụng đất, dẫn đến việc tồn tại trạng thái vô chủ trong quan hệ ruộng đất.

Xây dựng chế độ sở hữu nào về đất đai cho phù hợp với nền kinh tế Việt Nam khi chuyển sang cơ chế thị trường vẫn là vấn đề được xã hội luôn quan tâm. Từ khoán theo chỉ thị 100 của Bí thư đến Luật đất đai 1987, khoán theo Nghị quyết 10 của Bộ chính trị năm 1988 và Luật đất đai 1993, Luật đất đai 2003 là cả một chặng đường tìm hiểu, nghiên cứu, xây dựng hoàn thiện dần các chính sách đất đai thể hiện đầy đủ khía cạnh sở hữu của nó.

+ Ở Hiến pháp 1980 và Luật đất đai 1988 cũng đã ghi nhận về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nhưng nó còn một số hạn chế.

Có nhiều ý kiến khác nhau về việc xây dựng chế độ sở hữu đất đai như thế nào ở Luật đất đai 1993, Luật đât đai 2003.

1. Đa dạng hoá các hình thức sở hữu đất đai cho phù hợp với nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần.

2. Xây dựng chế độ đồng sở hữu đất đai: (Nhà nước và tổ chức, hộ gia đình, cá nhân).

3. Xây dựng chế độ sở hữu đất đai đa cấp độ, với mức độ xã hội của các thể khác nhau (Nhà nước sở hữu tuyệt đối, toàn bộ, hộ gia đình, cá nhân, tổ chức chỉ là chủ sở hữu đất với diện tích nhất định, có quyền mua bán, trao đổi trong phạm vi quốc gia.

4. Duy trì chế độ sở hữu Nhà nước đối với đất đai, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân nào có nhu cầu sử dụng phải tiến hành thuê đất của Nhà nước.

5. Duy trì chế độ sở hữu đất đai của Nhà nước, đồng thời xây dựng các chính sách kinh tế nói chung, chính sách đất đai nói riêng sao cho phù hợp với lợi ích của người sử dụng đất.

6. Duy trì chế độ sở hữu Nhà nước đối với đất đai, đồng thời mở rộng các quyền năng của người sử dụng đất, cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong phạm vi luật định.

7. Xây dựng chế độ sở hữu khác nhau giữa hai miền Nam - Bắc cho phù hợp với đặc điểm tình hình đất đai, tâm lý, truyền thống và điều kiện phát triển kinh tế từng miền...

1. Định hướng của việc đổi mới quan hệ sở hữu đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường

Trên cơ sở phân tích những hạn chế của việc xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong thời gian qua và căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực đất đai cũng như xuất phát từ những đòi hỏi của thực tiễn quản lý và sử dụng đất đai ở nước ta hiện nay, việc đổi mới quan hệ sở hữu đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta được dựa trên những định hướng cơ bản sau đây

Thứ nhất, cần xác định rõ ràng hơn, cụ thể hơn người chủ sở hữu đất đai thông qua việc làm rõ vai trò của Nhà nước. Theo đó, Nhà nước là chủ đất đai hay là người đại diện chủ sở hữu đất đai;

Thứ hai, việc cũng cố hoàn thiện quan hệ sở hữu đất đai phải bảo đảm quyền quản lý tập trung, thống nhất của Nhà nước đối với toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước;

Thứ ba, mở rộng các quyền của người sử dụng đất nhằm khuyến khích tạo điều kiện để họ gắn bó chặt chẽ, lâu dài với đất đai; trên cơ sở đó khuyến khích người sử dụng đất đầu tư bồi bổ, cải tạo để nâng cao hiệu quả sử dụng đất; đồng thời, tăng cường trách nhiệm, nghĩa vụ của họ trong việc bảo vệ đất đai;

Thư tư, xác lập khung pháp lý đồng bộ nhằm đưa quan hệ đất đai vận động theo quy luật khách quan của nền kinh tế thị trường. Hay nói cách khác, việc đổi mới quan hệ sở hữu đất đai phải hướng tới việc xây dựng và quản lý tốt thị trường bất động sản ( trong đó có thị trường quyền sử dụng đất ) có tổ chức ở nước ta.

2. Sự lựa chọn phương thức đổi mới quan hệ sở hữu đất đai của Nhà nước ta

Khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, ở nước ta xuất hiện nhiều quan điểm khác nhau về đổi mới quan hệ sở hữu đất đai. Việc đổi mới quan hệ sở hữu đất đai ở nước ta dựa trên đòi hỏi khách quan của công tác quản lý, sử dụng đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường đồng thời, để khắc phục tình trạng không xác định cụ thể, rõ ràng người chủ sở hữu đất đai.

Trên cơ sở xem xét, cân nhắc, đánh giá các quan điểm khác nhau về đổi mới quan hệ sở hữu đất đai dựa trên thực tế sử dụng đất và căn cứ vào chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng trong lĩnh vực đất đai, Nhà nước ta lựa chọn phương thức đổi mới quan hệ sở hữu đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường với những nội dung cụ thể sau:

- Khẳng định nhất quán đất đai thuộc sở hữu toàn đân nhưng xác định rõ hơn vị thí và vai trò của nhà nước là người đại diện chủ sở hữu đất đai và thực hiện việc thống nhất quản lý toàn bộ đất đai;

- Phân biệt rõ giữa chức năng quản lý nhà nước về đất đai với chức năng quản lý và hoạt động kinh doanh về đất đai;

- Đổi mới các chính sách tài chính về đất đai, Nhà nước thực hiện việc định giá đất và thực hiện việc điều tiết phân giá trị tăng thêm từ đất đai không do sự đầu tư của người sử dụng đất mang lại ...;

- Mở rộng các quyền của người sử dụng đất, từng bước tạo điều kiện cho tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia vào thị trường bất động sản;

- Xác lập cơ sở pháp lý cho việc ra đời thị trường quyền sử dụng đất có tổ chức, thực hiện việc đấu thầu dự án có sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất đi đôi với cải cách mạnh mẽ các thủ tục hành chính về đất đai theo hướng dân chủ, bình đẳng, công khai và minh bạch v.v..

3. Thể chế hoá việc đổi mới quan hệ sở hữu đất đai trong Luật đất đai năm 2003

Như đã đề cập ở phần trên, một trong những nội dung cơ bản của việc đổi mới quan hệ sở hữu đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta là việc xác định cụ thể vị trí, vai trò của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu đất đai và phương thức thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Vấn đề này được thể chế hoá trong Luật đất đai năm 2003 cụ thể như sau:

+ Vai trò của Nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Như đã phân tích ở phần trên, kể từ khi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ra đời trong tất cả các văn bản pháp luật của Nhà nước cũng như các văn kiện của Đảng đều không xác định rõ Nhà nước có phải là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai hay không. Các văn bản này đều dừng lại ở việc quy định đất đai là của toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Chính việc không xác định rõ vai trò của Nhà nước trong quan hệ sở hữu đất đai đã dẫn đến việc buông lỏng công tác quản lý đất đai, dẫn đến việc đất đai bị sử dụng không đúng mục đích, lãng phí; gây nên tình trạng đầu cơ, buôn bán đất đai kiếm lời hoặc gây thiệt hại, thất thoát tài sản quốc gia và không đảm bảo nguyên tắc công bằng xã hội trong sử dụng đất...Những yếu kém này đã tạo ra sự bất bình trong xã hội và phát sinh những tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai kéo dài...Hậu quả là gây mất ổn định về chính trị, phá vỡ sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân; ảnh hưởng xấu đến môi trường đầu tư và làm giảm sức cạnh tranh của nền kinh tế. Để khác phục những hạn chế này, góp phần duy trì sự ổn định chính trị và làm lành mạnh hoá các quan hệ đất đai...Luật đất đai năm 2003 được ban hành thay thế Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm1998 và năm 2001 đã có các quy định cụ thể về vai trò của Nhà nước trong lĩnh vực sở hữu đất đai. Những quy định này góp phần hoàn dân về đất đai trong nền kinh tế thị trường ở nước ta. Cụ thể:

Thứ nhất, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân được ghi nhận tại Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung),Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và năm 2001, Luật đất đai năm 2003 còn xác định rõ, cụ thể nội hàm của sở hữu toàn dân về đất đai. Đó là: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu"(khoản 1 Điều 5).

Như vậy, lần đầu tiên vai trò của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai đã được pháp luật quy định rõ. Điều này có nghĩa là đất đai ở nước ta thuộc về sở hữu của toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thay mặt toàn dân đứng ra thực hiện các quyền năng cụ thể của chủ sở hữu nhằm bảo vệ quyền lợi cho chủ sở hữu - toàn dân. Mặt khác, quy định này ra đời đã khắc phục tình trạng xác định người chủ sở hữu mang tính chung chung, trừu tượng không cụ thể trong các văn bản pháp luật trước đây;

Thứ hai, không chỉ xác định rõ vai trò là người đại diện chủ sở hữu, Luật đất đai năm 2003 còn quy định cụ thể cho Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đất đai thông qua các biện pháp như sau:

- Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất ( sau đây gọi chung là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất):

- Quy hoạch về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất;

- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

- Định giá đất.

Thứ ba, với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai như:

- Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất;

- Thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất;

Thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất là một loại thuế trực thu đánh vào thu nhập của một bộ phận dân cư có được thông qua việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất để hạn chế tình trạng đầu cơ đất đai và thực hiện sự công bằng xã hội trong sử dụng đất. Kinh nghiệm của một số nước có nền kinh tế thị trường phát triển (như Đài Loan, Pháp, Thuỷ Điển...) trong việc áp dụng thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất đã hạn chế được tình trạng đầu tư đất đai và góp phần bình ổn, quản lý chặt chẽ thị trường bất động sản. Học tập kinh nghiệm của các nước này lần đầu tiên, Luật đất đai năm 2003 quy định về thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất. Việc ra đời sắc thuế này sẽ giúp Nhà nước quản lý chặt chẽ, hiệu quả đất đai, góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước và hạn chế tình trạng đầu cơ đất đai, thực hiện công bằng xã hội trong lĩnh vực đất đai;

- Điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại.

Đây cũng là chính sách tài chính mới về đất đai, lần đầu tiên được Luật đất đai năm 2003 đề cập. Chính sách này ra đời dựa trên những đòi hỏi bức xúc về việc thực hiện công bằng xã hội trong sử dụng đất đai và tham khảo kinh nghiệm về quản lý đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường của một số nước khác như: Đài Loan, Trung Quốc, Pháp... Bởi lẽ, mặc dù pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý song trên thực tế toàn dân với tư cách là cộng đồng chủ sở hữu lại không được hưởng các lợi ích do hình thức sở hữu đất đai hoặc sự đầu tư của xã hội vào đất đai mang lại; những lợi ích này rơi vào túi của một nhóm người. Điều này đang gây ra sự phản ứng, bất bình trong xã hội.

Thứ tư, Luật đất đai năm 2003 đã phân biệt rõ ràng, rành mạch quyền đại diện chủ sở hữu đất đai với quyền thống nhất quản lý về đất đai của Nhà nước. Nhà nước thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai thông qua các biện pháp như:

- Trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định;

- Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.

Việc phân biệt rõ quyền đại diện chủ sở hữu đất đai với quyền thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn nhằm tăng cường trách nhiệm, vai trò của nhà nước cũng như nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về đất đai trong giai đoạn hiện nay.

+ Thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai

Một trong những hạn chế của các đạo luật đất đai được ban hành trước đây là không phân định rõ quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu đất đai và quyền quản lý đất đai của Nhà nước. Hạn chế này đã góp phần làm giảm hiệu lực quản lý đất đai của Nhà nước. Khắc phục nhược điểm này, Luật đất đai năm 2003 đã quy định rõ việc Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Hơn nữa, Luật đất đai năm 2003 còn đề cập cụ thể phương thức Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai.

-Quy định về việc Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, ở nước ta tất cả mọi quyền lực thuộc về nhân dân. Một trong những hình thức để nhân dân thực hiện quyền lực của mình là thông qua hệ thống cơ quan dân cử (hệ thống cơ quan quyền lực): Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp. Hơn nữa, đất đai ở nước ta lại thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Chính vì vậy, Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai thông qua hệ thống cơ quan quyền lực là Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp. Cụ thể:

Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước;

Hội đồng nhân dân các cấp với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai ở địa phương.

Như vậy, việc quy định rõ Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thông qua hoạt động ban hành pháp luật; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giám sát việc quản lý, sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước và tại địa phương của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp nhằm tăng cường và nâng cao vai trò, trách nhiệm của hệ thống cơ quan đại diện cho nhân dân trong lĩnh vực đất đai; đảm bảo cho đất đai được quản lý chặt chẽ, sử dụng đúng mục đính, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả.

- Quy định về việc Nhà nước thống nhất quản lý đất đai

Không chỉ đề cập việc Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Luật đất đai năm 2003 còn quy định rõ phương thức Nhà nước thực hiện thống nhất quản lý đất đai. Theo đó, Nhà nước thành lập hệ thống cơ quan quản lý đất đai thống nhất từ trung ương xuống địa phương và giao nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai cho các cơ quan này thực hiện. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai bao gồm: Chính phủ và uỷ ban nhân dân các cấp (hệ thống cơ quan hành chính nhà nước); Hệ thống cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành (Bộ tài nguyên và môi trường; cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường ở địa phương ). Trong đó, hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thực hiện việc quản lý nhà nước về đất đai; còn hệ thống cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành có nhiệm vụ giúp hệ thống cơ quan hành chính nhà nước trong việc quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước và ở từng địa phương. Cụ thể:

Chính phủ quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoach sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh; thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước;

Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền do pháp luật quy định;

Bộ tài nguyên và môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước;

Cơ quan quản lý Nhà nước về tài nguyên và môi trường giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp trong việc quản lý Nhà nước về đất đai trong phạm vi mỗi địa phương.