4. Cơ cấu của ngân sách nhà nước

Ngân sách của một quốc gia là văn kiện tài chính quantrọng nhất, trong đó những cơ quan có thẩm quyền tìm cáchdự trù, tiên liệu các khoản thu và các khoản chi của quốc giatrong thời hạn nhất định. Vì thế, văn kiện tài chính đặc biệtnày bao giờ cũng được cấu trúc bởi hai phần, đó là phần thuvà phần chi.

4. / . Cơ cấu các khoản thu của ngân sách nhà nước

Về phương diện kinh tế, các khoản thu của ngân sách nhànước được hiểu là những nguồn vốn tiền tệ do Nhà nước huyđộng từ trong hoặc từ bên ngoài nền kinh tế quốc nội, thôngqua nhiều phương thức khác nhau (như đánh thuế, thu tiềnphạt vi phạm hành chính , vay nợ, ngoại viện . . . ) để tài trợ chocác nhu cầu chi tiêu rất lớn của Nhà nước về kinh tế, chínhtrị xã hội, an ninh quốc phòng và quản lý nhà nước.

Về phương diện pháp lý, các khoản thu này được thựchiện thông qua những hình thức pháp lý nhất định như quychế thu thuế, quy chế vay nợ, quy chế viện trợ. . . được thểhiện trong các quy định pháp luật hiện hành về tài chính.

Nói đến cấu trúc các khoản thu ngân sách nhà nước lànói đến việc thiết kế, sắp xếp các khoản thu ngân sách nhànước theo mô hình nào sao cho hợp lý và phát huy được hiệuquả cao nhất trong quá trình thực hiện. Việc sắp xếp cáckhoản thu ngân sách nhà nước, cho dù theo cách nào thìcũng phải bảo đảm được nguyên tắc toàn diện, đầy đủ và baoquát hết các nguồn thu trên cơ sở xác định rõ nguồn thu nàolà chủ yếu, là trọng tâm và nguồn thu nào không phải là chủyếu và có tính chất bổ sung. Xuất phát từ mục đích như vậy,pháp luật hiện hành đã quy định: "Thu ngân sách nhà nướcbao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thutừ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng gópcủa các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoảnthu khác theo quy định của pháp luật '.(l) Dựa trên nguyêntắc thăng bằng ngân sách, người ta có thể phân biệt cáckhoản thu ngân sách nhà nước bao gồm hai loại chủ yếu sauđây tuỳ thuộc vào tác dụng của nó đối với sự thăng bằngngân sách:

- các khoản thu có tính chất hoa lợi.

Theo quan điểm của tác giả Philip E. Taylor, khoản thucó tính chất hoa lợi là khoản thu làm tăng ngân quỹ khảdụng của ngân khố nhưng không làm tăng trái vụ của quốcgia; hoặc đó là khoản thu làm giảm trái khoản của quốc giamà không làm giảm ngân quỹ của quốc khố.(l) Những khoảnthu này rất có lợi cho nhà nước và việc áp dụng chúng có thểgóp phần cải thiện tình trạng mất cân đối ngân sách nhànước theo hướng bội chi.

Theo thông lệ, các khoản thu có tính chất hoa lợi baogồm: khoản thu về thuế; khoản thu từ hoạt động kinh tế củaNhà nước; khoản đóng góp tự nguyện của tổ chức, cá nhân;khoản thu từ viện trợ không hoàn lại của nước ngoài choChính phủ; khoản thu tiền phạt vi phạm pháp luật. . . Trongsố này, thuế luôn được xem là khoản thu quan trọng nhất vàthường chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng số nguồn thu ngânsách nhà nước hàng năm. Khoản thu về thuế được thực hiệntrên nguyên tắc bắt buộc và không hoàn trả nhằm mục đíchchia sè gánh nặng cư; tích của Nhà nước cho những ngườiđóng thuế là tổ chức, cá nhân có khả năng đóng thuế bằngnguồn thu nhập hợp pháp của họ. Tuỳ thuộc vào đối tượng bịđiều tiết thu nhập là ai (người nộp thuế hay người tiêu dùng)mà thuế được phân chia thành hai loại là thuế trực thu (nhằmđiều tiết thu nhập của người nộp thuê) và thuế gián thu(nhằm điều tiết thu nhập của người tiêu dùng). Trong thựctiễn, thuế gián thu thường được các quốc gia áp dụng phổbiến hơn vì khả năng thực hiện dễ dàng hơn và có hiệu quảhành thu cao hơn so với thuế trực thu.

Các khoản thu không có tính chất hoa lợi.

Cũng theo quan điểm của tác giả Philip E. Taylor, khoảnthu không có tính chất hoa lợi được hiểu là những khoản thulàm tăng ngân quỹ khả dụng của ngân khố nhưng đồng thờicũng làm tăng một số lượng tương ứng các trái vụ của quốcgia. Những khoản thu này thường không có tác dụng đáng kểđối với việc cải thiện tình trạng thâm hụt ngân sách, bởi lẽchính phủ thu được bao nhiêu tiền vào ngân khố (kho bạcnhà nước) thì sau đó chính phủ cũng sẽ phải chi ra tương ứngbấy nhiêu tiền khỏi ngân khố để thực hiện các trái vụ đối vớichủ thể khác. Thuộc về nhóm này bao gồm các khoản thuchủ yếu như: thu về vay nợ và viện trợ có hoàn lại; thu về lệphí và phí; thu về tiền bồi thường thiệt hại cho nhà nước . . .

Riêng khoản thu về lệ phí và phí, sở dĩ có thể xếp chúng vàonhóm các khoản thu không có tính chất hoa lợi là vì về bảnchất thì lệ phí và phí đều là những khoản thu có tính chất đốiphần, nghĩa là để có thể thu lệ phí và phí từ các tổ chức, cánhân thì nhà nước phải bỏ ra số tiền nhất định nhằm thựchiện một số dịch vụ công (trong trường hợp thu lệ phí) hoặccung cấp các hàng hoá công cộng khác như đường sá, cầucống, đê điều, phương tiện giao thông công cộng, cơ sở hạtầng thông tin viễn thông, các trường học và bệnh việncông. . . cho tổ chức, cá nhân là những người nộp lệ phí và phí.

4.2. Cơ cấu các khoản chi của ngân sách nhà nước

Về phương diện kinh tế, chi ngân sách nhà nước là hoạtđộng tài chính trong đó nhà nước tiến hành sử dụng quỹngân sách nhà nước để tài trợ cho việc thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của mình trong một thời hạn nhất định(thường là một năm), theo một kế hoạch chi tiết đã đượcQuốc hội quyết định.

Về phương diện pháp lý, chi ngân sách nhà nước đượchiểu là chế độ phân phối đặc thù các nguồn lực tài chính,trong đó Nhà nước thực thi quyền sở hữu của mình đối vớinguồn vốn quỹ ngân sách nhà nước bằng cách "cấp phátkhông hoàn lại" nguồn tài chính đó cho các đối tượng đượchưởng kinh phí ngân sách. Trên nguyên tắc, các khoản chingân sách nhà nước cũng phải được sắp xếp, thiết kế mộtcách hợp lý, khoa học nhằm bảo đảm việc thực hiện chúngmột cách hiệu quả và tiết kiệm. Xuất phát từ yêu cầu này,khoản2Điều 2 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã quyđịnh: "Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phátmiễn kinh tên -xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảođảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhànước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định củapháp luật '.

Với mục đích góp phần cải thiện ngày càng tết hơn tìnhtrạng thâm hụt ngân sách nhà nước, người ta thường thiết kếcơ cấu chi tiêu ngân sách nhà nước theo hướng phân biệtthành hai loại sau đây:

- Các khoản chi có tính chất phí tổn.

Đây là những khoản chi làm giảm ngân quỹ khả dụngcủa ngân khố mà không làm giảm trái vụ của quốc giam

Thuộc về nhóm này bao gồm những khoản chi chủ yếu như:

chi viện trợ không hoàn lại cho nước ngoài; chi trợ cấp chocác đối tượng chính sách xã hội; chi bù lỗ cho các doanhnghiệp nhà nước; chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước;chi hỗ trợ cho các doanh nghiệp và tổ chức đoàn thể xã hội...

Trên thực tế, những khoản chi này có hại ít nhiều cho ngânsách nhà nước nhưng đôi khi Nhà nước không thể không chivì Nhà nước luôn có trách nhiệm phải đem lại hạnh phúc chonhân dân và thoả mãn các lợi ích chung của toàn xã hội, vídụ như việc trợ cấp cho đồng bào gặp thiên tai; trợ cấp chongười nghèo, trẻ mồ côi và những người tàn tật...

Các khoản chi không có tính chất phí tổn.

Đây là những khoản chi làm giảm ngân quỹ khả dụngcủa ngân khố và đồng thời cũng làm giảm tương ứng các tráivụ của quốc gia đối với trái chủ. Nhóm chi này bao gồm cáckhoản chi chủ yếu như: chi trả nợ của Nhà nước đối với tổchức, cá nhân trong nước hoặc nước ngoài; chi đầu tư pháttriển; chi cấp vốn cho các doanh nghiệp nhà nước hoặc gópvốn vào các doanh nghiệp; chi sự nghiệp kinh tế; chi hoạtđộng của bộ máy nhà nước; chi quốc phòng và an ninh; chivăn hoá - xã hội... Thực chất, những khoản chi này không cóảnh hưởng gì đáng kể đối với tình trạng thăng bằng của ngânsách nhà nước, bởi lẽ việc thực hiện các khoản chi tiêu nàyđồng nghĩa với việc Nhà nước thực hiện các trái vụ của mìnhđối với các chủ thể khác như đã cam kết trước đó (ví dụ:người cho Nhà nước vay; các đơn vị dự toán ngân sách đượcNhà nước hứa cấp cho họ một khoản kinh phí để hoạt động . . . ).

Trong hai nhóm chi trên đây, nhóm chi không có tínhchất phí tổn thường chiếm tỷ trọng lớn nhất, bởi vì khôngnhững nó góp phần trang trải các nghĩa vụ tài sản của Nhànước trong năm ngân sách như đã dự liệu trong bản dự toánngân sách nhà nước mà còn vì nó có nhiệm vụ tạo dựng cơsở hạ tầng vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế để dựa trên nềntảng đó các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội mới đượcthực hiện. Tuy nhiên, cũng phải lưu ý rằng cơ cấu chi ngânsách nhà nước cụ thể trong từng năm ngân sách có thể khácnhau, tuỳ thuộc vào sự khác nhau về khả năng thực hiện cácnguồn thu cũng như nhu cầu thực hiện các nhiệm vụ chingân sách về kinh tế, chính trị, xã hội, quốc phòng an ninhvà quản lý nhà nước trong từng năm ngân sách.

4.3. Môiliên hệ giữa các khoản thu và các khoản chi củangân sách nhà nước

Xét từ góc độ lý luận, các khoản thu và các khoản chingân sách nhà nước tuy có mục đích và cơ chế thực hiệnkhác nhau nhưng giữa chúng cũng có mối liên hệ biện chứngvới nhau, phụ thuộc vào nhau, tương tác lẫn nhau. Nếu cáckhoản thu ngân sách nhà nước được coi là cơ sở và là tiền đềvật chất để thực hiện các khoản chi ngân sách thì ngược lại,các khoản chi ngân sách lại được coi là mục tiêu hướng tớivà đồng thời cũng là giới hạn của việc xây dựng kế hoạchthu ngân sách nhà nước hàng năm ở mỗi quốc gia. Mọikhoản thu ngân sách nhà nước đều có mục đích tài trợ chocác nhiệm vụ chi và mọi khoản chi ngân sách đều bắt nguồntừ các khoản thu do Nhà nước xây dựng và thực hiện.

Trong pháp luật thực định,(l) mối quan hệ qua lại giữa cáckhoản thu và các khoản chi ngân sách nhà nước đã được thừanhận như là những nguyên tắc căn bản của hoạt động ngânsách,. cụ thể là:

- Tổng số thu từ thuế, lệ phí và phí phải lớn hơn tổng sốchi thường xuyên; trường hợp còn bội chi thì số bội chi nàyphải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển.

- Các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉđược sử dụng cho mục đích chi đầu tư phát triển chứ khôngđược sử dụng cho mục đích chi tiêu dùng.

Hai nguyên tắc này được các nhà làm luật xây dựng nhằmmục đích bảo đảm sự cân đối, thăng bằng giữa các khoản thuvà các khoản chi ngân sách nhà nước, đồng thời góp phầnlành mạnh hoá hoạt động ngân sách nhà nước hàng năm.