1. Chính sách tài khoá và lạm phát theo lý thuyết kinh tế

Phần lớn nghiên cứu lý thuyết kinh tế kinh điển về lạm phát đều cho rằng nguyên nhân của lạm phát bao gồm: lạm phát do chính sách tiền tệ, giá tăng lên ít nhiều là do tăng cung tiền tệ quá mức cầu tiền của nền kinh tế; lạm phát do cầu kéo hay là do sự mất cân đối giữa tổng cung và tổng cầu hàng hoá và dịch vụ; lạm phát do chi phí đẩy xảy ra khi có cú sốc giá (ví dụ: giá dầu mỏ) tác động vào làm tăng chi phí sản xuất; lạm phát do sự mất cân đối về cơ cấu kinh tế, mâu thuẫn về phân phối gây ra tăng giá.

Cách tiếp cận cơ cấu coi các yếu tố cứng nhắc là một trong nguyên nhân gây lạm phát bao gồm: chênh lệch về năng suất lao động giữa các khu vực, tính co giãn thấp của các sản phẩm thiết yếu, các hạn chế về ngoại hối hay ngân sách. Những yếu tố cứng nhắc này dẫn đến sự thay đổi mức giá và gây ra tình trạng lạm phát (Akinboede et al. 2004).

Phân tích quan hệ giữa chính sách tài khoá và lạm phát hiện nay cũng phần lớn được giải thích qua tác động gián tiếp tới các nguyên nhân kể trên. Tuy nhiên có một trường phái mới tìm cách giải thích tác động của chính sách tài khoá (đặc biệt là thâm hụt ngân sách) đến sự thay đổi mức giá (fiscal theory of price level - FTPL). Trong phần này chúng tôi sẽ giới thiệu tóm tắt các cách tiếp cận đối với quan hệ giữa chính sách tài khoá và lạm phát.

+ Tác động của chính sách tài khoá đến lạm phát qua tiếp cận cung, cầu

Theo cách tiếp cận này thì chính sách tài khoá ảnh hưởng đến tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế. Trong ngắn hạn thì khi nền kinh tế suy thoái (sản lượng đang ở dưới mức tiềm năng) thì sử dụng chính sách tài khoá mở rộng có thể giúp cho việc tăng sản lượng, thúc đẩy tăng trưởng mà không ảnh hưởng đến mức giá. Ngược lại khi nền kinh tế tăng trưởng nóng thì chính sách tài khoá thắt chặt có thể làm giảm tổng cầu và từ đó làm giảm tốc độ tăng giá (giảm lạm phát). Tuy nhiên có một vấn đề đáng lưu ý là tổng cung về dài hạn là đường thẳng đứng và không phụ thuộc vào mức giá do vậy khi nền kinh tế có sản lượng đang ở mức tiềm năng hoặc trên mức này thì việc sử dụng chính sách tài khoá mở rộng (tăng chi tiêu và giảm thuế) sẽ không làm tăng sản lượng mà chỉ dẫn đến tăng giá. Trong thực tiễn điều hành thì khó khăn nhất đối với các nhà làm chính sách là việc xác định khi nào sản lượng đã vượt mức tiềm năng để thực hiện chính sách tài khoá thắt chặt.

+ Tác động của chính sách tài khoá đến lạm phát qua kênh tiền tệ

Thực chất của cách tiếp cận này là sử dụng mô hình về số lượng tiền tệ để giải thích tình trạng lạm phát. Theo đó cung cầu tiền tệ trong nền kinh tế được phản ánh bởi cân bằng Fisher: MV= PY,  với các biến số  M là lượng cung về tiền; P là mức giá chung của nền kinh tế; Y là thu nhập (GDP) thực tế của toàn bộ nền kinh tế; V  tốc độ quay vòng của tiền. Có thể thấy là khi Y và V không đổi, tỷ lệ lạm phát đúng bằng tốc độ tăng cung tiền.

 Chính sách tài khoá tác động đến lạm phát khi Chính phủ buộc phải in tiền để tài trợ cho thâm hụt ngân sách và do vậy làm tăng cung tiền quá mức nhu cầu của nền kinh tế và gây ra sự tăng giá.

+ Tác động của chính sách tài khoá đến lạm phát theo tiếp cận của trường phái lý thuyết tài khoá - giá cả (FTPL)

Đây là cách tiếp cận mới được nhiều nhà kinh tế nghiên cứu từ thập niên 1980 (xem Aiyagary và Gertler, 1985; Leeper, 1991; Woodford, 2001). Lý thuyết này xuất phát từ ý tưởng xem xét quan hệ giữa chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ nhằm đảm bảo cân bằng ngân sách về dài hạn. Sau đó các nhà kinh tế đã sử dụng lý thuyết này để giải thích tác động của chính sách tài khoá đến mức giá. Các nhà kinh tế học tiền tệ phân tích giá cả trong mối cân bằng cung cầu tiền còn các nhà kinh tế thuộc FTPL xem xét quan hệ giữa ngân sách nhà nước và giá trong cân bằng cả về cung cầu tiền tệ và của cải trong nền kinh tế.

Trường hợp thứ nhất, nếu Chính phủ muốn có một ngân sách cân bằng sau khi đã chịu thâm hụt ở giai đoạn đầu thì có thể sử dụng nguồn thu từ in tiền để cân đối ngân sách. Như trên đã phân tích thâm hụt ngân sách sẽ được tài trợ bằng in tiền sẽ gây ra tình trạng lạm phát.

Trường hợp thứ hai, ngân sách bị thâm hụt nhưng Chính phủ không in tiền để tài trợ thì chính sách tài khoá vẫn có tác động đến mức giá. Lý do giải thích liên quan đến hành vi của các hộ gia đình và cân đối của cải trong nền kinh tế. Khi Chính phủ chấp nhận vay nợ hiện tại để bù đắp cho thâm hụt ngân sách nó sẽ làm thay đổi cơ cấu của cải trong nền kinh tế. Việc phát hành các giấy tờ có giá để vay nợ tạo ra một sự tăng cầu trong hiện tại và gây sức ép tăng giá. Mức giá sẽ tăng càng cao khi xu hướng tiêu dùng biên trong dân cư lớn. Hơn nữa khi Chính phủ không cắt giảm chi tiêu và tăng thuế để giảm bội chi ngân sách và nợ công thì các hộ gia đình không chịu áp lực về cắt giảm tiêu dùng mà ngược lại sẽ vẫn tiếp tục tiêu dùng cao làm tăng sức ép lên giá cả. Tuy nhiên các nghiên cứu của trường phái FTPL cho rằng việc giá cả tăng sẽ làm giá trị thực của các khoản nợ công đã vay trong quá khứ giảm đi và tạo điều kiện cho Chính phủ thoả mãn ràng buộc cân bằng ngân sách về dài hạn. Các nhà kinh tế còn cho rằng nếu thâm hụt ngân sách được tài trợ bằng vay nước ngoài thì nó sẽ gây sức ép đến tỷ giá.

Điểm qua các lý thuyết về quan hệ giữa chính sách tài khóa và lạm phát có thể rút ra một số nhận xét:

Một là, nếu Chính phủ thực hiện chính sách tài khóa mở rộng khi nền kinh tế đang có sản lượng trên mức tiềm năng thì sẽ gây ra tình trạng tăng giá.

Hai là, nếu Chính phủ sử dụng biện pháp in tiền để bù đắp bội chi ngân sách thì cũng gây ra nguy cơ lạm phát cao.

Ba là, nếu Chính phủ duy trì mức nợ công cao thì việc vay nợ cũng có thể dẫn tới hệ quả là mức giá tăng lên, đặc biệt là khi xu hướng tiêu dùng biên của hộ gia đình cao.

Liệu các nhận xét lý thuyết này có đúng trong trường hợp Việt Nam? Trong phần tiếp theo chúng tôi xem xét quan hệ giữa chính sách tài khóa và lạm phát ở Việt Nam trong giai đoạn 1986-2009.

 Chính sách tài khóa và lạm phát: Kinh nghiệm của Việt Nam (1986-2010)

Quá trình cải cách và đổi mới ở Việt Nam gắn liền với những thành công và những khó khăn trong việc kiềm chế lạm phát. Từ đặc thù quan hệ giữa chính sách tài khóa và lạm phát ở Việt Nam có thể chia thời kỳ sau đổi mới kinh tế thành 3 giai đoạn.

2.1. Giai đoạn 1986-1990: bội chi ngân sách cao và lạm phát cao

Sau khi thống nhất đất nước đến những năm 1980, tình hình tài chính của Việt Nam luôn trong tình trạng yếu kém, thu khôn đủ chi thường xuyên, thâm hụt ngân sách cao, chi tiêu của ngân sách nhà nước (NSNN) phải trong đợi một phần quan trọng từ nguồn viện trợ bên ngoài. Giai đoạn 1986-1990 trước những khó khăn của bản thân về kinh tế và chính trị, Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu đã cắt giảm dần viện trợ của họ cho Việt Nam.

Trước tình khó khăn đó, Đảng và Chính phủ Việt Nam đã tiến hành đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, chuyển từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp rộng khắp sang cơ chế thị trường. Với những thay đổi ban đầu chính sách tài chính đã có một số tác động tích cực đến tình hình kinh tế. Tuy nhiên, thu ngân sách nhà nước (NSNN) vẫn không đủ chi và thâm hụt ngân sách ngoài việc vay và xin viện trợ nước ngoài thì còn phải bù đắp bằng phát hành tiền của NHTW.

Trong giai đoạn 1986-1990 hầu hết các khoản chi đều dựa vào NSNN như : chi đầu tư cho khu vực kinh tế quốc doanh, chi xây dựng cơ sở hạ tầng và chi cho sản xuất. Nhiều doanh nghiệp nhà nước làm ăn kém hiệu quả nhưng NSNN vẫn phải cung cấp ngân sách cho hoạt động. Đứng trước tình trạng “ràng buộc ngân sách lỏng diễn ra tràn lan ở nhiều doanh nghiệp một số chính sách tài chính đã được đổi mới trong giai đoạn này như xóa bao cấp trong đầu tư của doanh nghiệp, yêu cầu các doanh nghiệp từng bước thực hiện tự chủ tài chính, áp dụng các biện pháp kiểm soát chi tiêu với đầu tư xây dựng cơ bản.

Các biện pháp này đã làm giảm tỷ lệ chi đầu tư trong NSNN và làm giảm bớt gánh nặng thâm hụt ngân sách. Mặc dù tỷ lệ chi đầu tư ( chỉ khoảng gần 6% GDP) so với giai đoạn hiện nay là không quá cao nhưng ở giai đoạn 1986-1991 khi mà tỷ lệ tích lũy nội bộ nền kinh tế rất thấp ( gần như không đáng kể) thì vẫn là gánh nặng với NSNN.

Giai đoạn những năm 1980 chứng kiến sự bùng nổ trong  chi tiêu NSNN nhưng nguồn thu lại không tăng tương ứng. Hệ quả là bội chi ngân sách rất cao so với tổng chi NSNN. Năm 1984 thâm hụt ở mức 18,3% , 1986 là 30,8 %, 1988 là 40,3% và số bội chi NSNN vẫn còn khoảng 1/3 tổng chi NSNN năm 1990. Trong 5 năm 1986-1990 tính trung bình 59,7 % thâm hụt NSNN được hệ thống ngân hàng thanh toán bằng phát hành tiền. Số còn lại là vay nợ và viện trợ nước ngoài. Tuy nhiên số vay và viện trợ nước ngoài giảm xuống rất nhanh từ năm 1988 do sự cắt giảm từ các nước thuộc Hội đồng tương trợ kinh tế.

Có nhiều nguyên nhân gây lạm phát cao giai đoạn 1986-1990 như năng suất lao động thấp, cơ cấu kinh tế kém hiệu quả, lạc hậu, chiến tranh, sử dụng vốn kém hiệu quả… gây thiếu hụt về cung. Tuy nhiên việc bù đắp bội chi NSNN bằng phát hành tiền là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến lạm phát phi mã. Do hệ thống thu NSNN chủ yếu dựa vào thu quốc doanh với các doanh nghiệp kém hiệu quả nên Việt Nam không thể tăng thu NSNN để giảm bội chi mà ngược lại còn phải bao cấp cho nhiều xí nghiệp quốc doanh, chi bù lỗ xuất khẩu. Nhà nước chỉ còn cách bù bội chi bằng in tiền nên hệ quả tất yếu là lạm phát như lý thuyết đã chỉ ra.

2.2.  Giai đoạn 1991-2001: Chính sách tài khóa thận trọng và lạm phát thấp

Giai  đoạn 1991-1996 chi tiêu của chính phủ tương đối thắt chặt, thể hiện ở chỗ nếu giai đoạn 1985-1990 thu NSNN bằng 14,3 % của GDP thì chi NSNN rất cao bằng 21,4 % của GDP, chênh lệch thu chi trung bình là hơn  7 %  GDP ( có năm lên tới 9 % như 1989), trong khi đó giai đoạn 1991-1996 bội chi NSNN chỉ chiếm trung bình 2,56 % GDP. Nếu so sánh sẽ thấy sự khác biệt rõ về tỷ lệ bội chi ngân sách giữa giai đoạn 1991-1995 với thời kỳ trước đó ( tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước so với GDP theo ước tính là 11,3 % và 13,4 % GDP lần lượt trong các giai đoạn 1976-1980; 1981-1985)

[2]. Có thể nói việc thắt chặt chi tiêu của Chính phủ trong thời kỳ 1991-1996 đã có tác động tích cực đến việc kiềm chế lạm phát. Cùng với đó việc từ 1992 chính phủ ngừng sử dụng biện pháp in tiền để bù đắp thâm hụt cũng góp phần làm giảm cung tiền và góp phần hạ nhiệt tốc độ tăng giá cả.

Giai đoạn 1997-2001 tình hình thu chi NSNN tiếp tục có chuyển biến tích cực, thu không những đủ bù chi thường xuyên mà còn cho đầu tư phát triển. Thâm hụt NSNN được khống chế ở mức thấp (xem đồ thị 2). Mặc dù cuối những năm 1990 do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế châu Á mức tăng trưởng của Việt Nam có chậm lại nhưng tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP vẫn luôn được giữ ở mức thấp. Cùng với việc cơ cấu lại các khoản nợ công qua câu lạc bộ Paris thì nợ công của Việt Nam so với GDP đã giảm đi đáng kể so với giai đoạn trước đó. Gánh nặng trả nợ cũng thấp hơn trong khi nguồn thu tăng lên, có thể nói tiềm lực tài chính của Nhà nước đã tăng lên đáng kể. Giai đoạn này Việt Nam áp dụng chính sách tài khóa thận trọng với tỷ lệ bội chi 5 năm 1996-2000 là 3,87 % GDP (theo cách tính của Việt Nam).

Giai đoạn này cũng cho thấy tốc độ tăng đầu tư của Nhà nước giảm dần. Lượng tiền bơm ra thị trường qua kênh đầu tư giảm đi đã làm cho tốc độ tăng giá giảm đi rõ rệt và bắt đầu xuất hiện tình trạng thiểu phát vào năm 2000-2001. Lạm phát thấp vào giai đoạn này cho thấy việc của chính sách thắt chặt chi tiêu NSNN những năm trước đó đã có tác dụng. Tỷ lệ bội chi bình quân 5 năm 1996-2000 là 3,87% GDP, cao hơn mức bình quân năm 1991-1995 (2,63%). Năm 2001 có mức bội chi cao nhất là 4,9% GDP. Tuy nhiên đây là thời kỳ suy thoái và nền kinh tế có sản lượng dưới mức tiềm năng nên việc sử dụng chính sách tài khóa mở rộng không gây ra tăng giá mà lại có vai trò là cú hích làm tăng tổng cầu của toàn nền kinh tế và tạo đà cho nền kinh tế chuyển sang giai đoạn phát triển.

2.3.  Giai đoạn 2002-2010: Chính sách tài khóa nới lỏng và lạm phát gia tăng

Giai đoạn từ năm 2002-2009, NSNN đã có chuyển biến đáng kể. Tốc độ tăng thu hằng năm bình quân là 20%. Tốc độ tăng chi bình quân hằng năm đạt 20,2%. Bội chi NSNN trong giai đoạn này về cơ bản đuợc cân đối ở mức 5% GDP và thực hiện ở mức 4,9%-5% GDP (trừ các năm 2007, 2009 mức bội chi cao hơn 5% GDP). Nếu chỉ xét ở tỷ lệ so với GDP, cũng thấy bội chi NSNN trong những năm gần đây tăng cao hơn các năm trước đó khá nhiều vì giai đoạn năm 1991-2001, mức bội chi NSNN so với GDP chỉ ở mức 3,5% so với GDP. Năm 2010 bội chi ngân sách cũng cao hơn trung bình giai đoạn với số bội chi ước tính đạt 5,8 % GDP.

Nếu chỉ xem xét bội chi NSNN so với GDP thì chưa thấy hết sự mở rộng của chi tiêu công trong những năm gần đây vì ngoài NSNN được cân đối, đã có một lượng vốn lớn được đưa ra đầu tư các công trình giao thông và thuỷ lợi thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ không cân đối vào NSNN. Ngoài ra, phải kể đến lượng công trái giáo dục được phát hành để thu hút tiền cho đầu tư kiên cố hoá trường lớp học cũng là một lượng tiền lớn ngoài cân đối NSNN. Nếu cộng cả hai loại trên vào cân đối NSNN, bội chi NSNN trong những năm qua không phải chỉ 5% GDP mà cao hơn sẽ cao hơn.

Thực tế trong những năm qua, tốc độ tăng bội chi NSNN là khá cao (tốc độ tăng bội chi 2003-2008 là 17,5 %/năm, còn 2004-2009 là 26,8 %). Tốc độ này nếu trừ đi yếu tố tăng trưởng thì còn cao hơn tỷ lệ lạm phát hằng năm.

Có thể nói do thực hiện chính sách kích cầu và để duy trì tăng trưởng cao, chính sách tài khoá trong những năm qua được nới lỏng hơn so với giai đoạn 1992-2001. Bội chi NSNN liên tục trong nhiều năm đã đẩy mức nợ công tăng lên sau khi mức này đã xuống thấp nhất vào năm 2000.

Việc bù đắp bội chi NSNN nếu như bằng phát hành thêm tiền thì sẽ trực tiếp tác động gây ra lạm phát, vì đã làm tăng cung tiền tệ nhiều hơn cầu tiền tệ trên thị trường như giai đoạn từ năm 1986-1990. Tuy nhiên, việc bù đắp thâm hụt NSNN bằng nguồn huy động từ bên ngoài và từ trong nước về cơ bản, cũng tăng cung tiền vào thị trường trong nước. Điều này, có thể giải thích là do phần huy động từ vay nước ngoài đã làm tăng cung lượng tiền vào thị trường trong nước, vì số tiền vay nước ngoài về để bù đắp thâm hụt NSNN phải đổi ra VND để chi tiêu trên cơ sở bán cho NHNN là chính, mà NHNN lại phát hành tiền ra để mua ngoại tệ là cơ bản. Đây chính là phần làm cho lạm phát tăng lên nếu lượng vay từ bên ngoài vào bù đắp thâm hụt NSNN quá lớn. Thực tế trong những năm qua, lượng vay tiền từ bên ngoài vào bù đắp thâm hụt NSNN chiếm khoảng 1/3 số thâm hụt, tức là khoảng 1,5%-1,7% so với GDP. Nếu cộng thêm cả phần vay về cho vay lại, lượng tiền từ bên ngoài vào nền kinh tế nước ta qua bù đắp thâm hụt NSNN khoảng 2%-2,5% GDP. Đây chính là một nguyên nhân gây ra lạm phát cao của nước ta trong năm 2007 và năm 2008.

Theo lý thuyết FTPL thì việc bù đắp thâm hụt NSNN từ vay nợ sẽ gây ra “hiệu ứng giàu có” và hệ quả là sự thay đổi mức cầu trong nền kinh tế và làm tăng mức giá. Chính điều này đã tác động một phần gây ra lạm phát giai đoạn 2008-2010, dù có thể không lớn bằng trực tiếp phát hành tiền ra và vay vốn từ bên ngoài để bù đắp thâm hụt NSNN. Với xu hướng tiêu dùng biên khá cao của Việt Nam thì việc sử dụng chính sách tài khóa nới lỏng có ảnh hưởng khá lớn đến sự thay đổi mức giá. Đồ thị 3 cũng cho thấy tác động của chính sách tài khóa tới lạm phát thường có độ trễ nhất định. Năm 2007 khi bội chi tăng thì đến 2008 mức giá mới tăng mạnh, năm 2009 với mức bội chi cao kỷ lục thì lạm phát 2010 cũng vượt qua ngưỡng 10 %.

3. Kết luận và những hàm ý chính sách

Từ lý thuyết và thực tiễn nhiều năm của Việt Nam, có thể rút ra một số kết luận về mối quan hệ giữa chính sách tài khóa và lạm phát ở Việt Nam như sau:

- Chính sách tài khóa có mối quan hệ nhân quả với lạm phát. Nếu thâm hụt NSNN quá mức có thể dẫn đến lạm phát cao. Đặc biệt, nếu bù đắp thâm hụt NSNN bằng việc phát hành tiền sẽ tất yếu dẫn đến lạm phát.

- Tăng chi NSNN để kích thích tiêu dùng và tăng cầu tiêu dùng sẽ kích thích đầu tư phát triển và tăng đầu tư phát triển sẽ đưa đến tăng trưởng cao. Tuy nhiên, nếu tăng chi tiêu khi nền kinh tế đang vượt quá mức tiềm năng thì sẽ kéo theo lạm phát, mà lạm phát cao lại làm giảm đầu tư phát triển và giảm đầu tư phát triển kéo theo giảm tăng trưởng. Nghiên cứu của Tanzi và Schknecht (1997) cho thấy các nước đang phát triển cần duy trì tỷ lệ chi tiêu NSNN/GDP  ở mức thích hợp thì mới đem lại hiệu quả cho nền kinh tế.

- Thâm hụt NSNN cao và liên tục sẽ đẩy nợ công nên cao và việc bù đắp thâm hụt này qua vay nợ cũng có nguy cơ tác động đến tăng giá.

Trong bối cảnh lạm phát cao còn rình rập thì việc ban hành Nghị quyết 11 ngày 24/02/2011 của Chính phủ trong đó có giải pháp về việc thực thi môt chính sách tài khóa chặt chẽ là rất cần thiết. Vấn đề đặt ra hiện nay là rà soát cắt giảm chi tiêu NSNN chưa thật cần thiết và kém hiệu quả như đề ra các tiêu chí, tiêu chuẩn để cắt bỏ, đình hoãn những công trình đầu tư chưa thật bức bách, kém hiệu quả hoặc chưa khởi công. Đây là một trong những nhiệm vụ cực kỳ khó khăn. Việc làm này đòi hỏi phải có sự đồng tâm nhất trí và quyết tâm cao của tất cả các bộ, ngành và địa phương trong việc thực hiện chính sách của Nhà nước. Cùng với chính sách tài khóa chặt chẽ thì chính sách tiền tệ thắt chặt với việc kiềm chế dư nợ tín dụng dưới 20 % cho năm 2011 sẽ là các biện pháp cần thiết để ổn định lạm phát ở mức hợp lý. Tuy nhiên cần lưu ý là các chính sách bao giờ cũng có độ trễ nhất định nên cần có thời gian để hiệu quả của các chính sách này được thể hiện. Hơn nữa mức thay đổi giá có quán tính nên chưa thể ngay lập tức dừng lại trong ngắn hạn. 

Những phân tích trong bài viết này cho thấy có quan hệ nhân quả giữa chính sách tài khóa và lạm phát  ở Việt Nam. Song cũng cần có những phân tích định lượng để nhận xét này được kiểm chứng một cách chính xác hơn.